摘要：《巴黎協(xié)定》生效后，國家自主貢獻機制賦予我國履行溫室氣體強制自主減排的國際義務(wù)，并可通過國內(nèi)法機制予以實現(xiàn)。我國控制溫室氣體采取與大氣污染物實施協(xié)同控制的規(guī)制模式。在溫室氣體控制專門性立法缺位的情況下，2015年修訂的《大氣污染防治法》第2條確立其法律地位、成為其法律依據(jù)，在具體政策實踐中，著力于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能減排機制成為協(xié)同控制溫室氣體的基本形態(tài)。但節(jié)能減排規(guī)制體系局限于能源生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)，不足以實現(xiàn)我國到2030年的減排目標，《巴黎協(xié)定》后，我國溫室氣體控制應(yīng)盡快實現(xiàn)向自主規(guī)制模式轉(zhuǎn)變，推動低碳發(fā)展機制勢在必行。增強溫室氣體控制協(xié)同規(guī)制和自主規(guī)制并形成合力需要法律、政策的調(diào)整和改革，主要對策包括加快制定能源基本法，加強能源清潔利用制度，制定氣候變化應(yīng)對專門法律，促進現(xiàn)行環(huán)境資源法和經(jīng)濟法的“低碳化”。
關(guān)鍵詞：《巴黎協(xié)定》;溫室氣體控制;規(guī)制模式;節(jié)能減排;低碳發(fā)展
一、前言
1992年，中國成為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約方，開始履行應(yīng)對氣候變化的國際義務(wù)。1997年《京都議定書》通過，中國雖不承擔強制減排義務(wù)，但仍積極開展溫室氣體自愿減排行動，不僅依賴大氣污染防治的國內(nèi)法機制發(fā)揮協(xié)同控制溫室氣體的作用，還通過清潔發(fā)展機制等國際合作方式協(xié)助議定書中發(fā)達國家的強制履約。2015年，《巴黎協(xié)定》提出“自主承諾+全球盤點”的國家自主貢獻合作模式，正式啟動2020年后全球溫室氣體控制進程。
在《巴黎協(xié)定》框架之下，中國開始承擔溫室氣體強制減排的國際義務(wù)，受制于日益趨緊的國內(nèi)生態(tài)容量和可能的二氧化碳排放空間[1]，既往的溫室氣體與大氣污染物協(xié)同規(guī)制模式并不足以實現(xiàn)我國的減排承諾。2011年我國發(fā)布實施《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，標志著我國溫室氣體控制自主規(guī)制模式已經(jīng)積累了一定的政策和實踐基礎(chǔ)。《巴黎協(xié)定》之后，我國如何調(diào)整和完善現(xiàn)有的溫室氣體控制的規(guī)制模式及法律對策，是本文探討的問題。
二、《巴黎協(xié)定》后溫室氣體控制國家自主貢獻責任和新的國際義務(wù)
2015年12月12日，具備法律約束力的國際氣候變化應(yīng)對文件———《巴黎協(xié)定》通過，其在締約方的履約方式上提出了創(chuàng)新機制。
隨著2016年馬拉喀什氣候大會、2017年波恩氣候大會、2018年卡托維茲氣候大會和2019年馬德里氣候大會的接連召開，《巴黎協(xié)定》(2015)的實施細則被密切關(guān)注和探討，國際社會履行溫室氣體控制國際義務(wù)的進程也在加快。由于美國在2020年11月4日正式退出《巴黎協(xié)定》，全球氣候治理格局受到影響[2]。作為溫室氣體排放大國的中國，也在重新審視和選擇應(yīng)對氣候變化的法律規(guī)制模式。從歷史考察，國際溫室氣體控制法律規(guī)制發(fā)展可以分為兩個時期。首先是以“責任區(qū)分化”為主要特征的履約時期，規(guī)制的法律文件是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(1992)(以下簡稱“《公約》”)和《京都議定書》(1997)。在這一時期，“共同但有區(qū)別責任”原則中的“區(qū)別”承擔義務(wù)更為突顯。《公約》按經(jīng)濟發(fā)展狀況等條件，將國家分為工業(yè)化國家、發(fā)達國家和發(fā)展中國家，不同類型的國家承擔不同的減排責任，規(guī)定了全球應(yīng)對氣候變化的總體目標，但未對各締約方設(shè)定溫室氣體排放的限制指標。
《京都議定書》一改《公約》的“三分法”，將國家分為發(fā)達國家和發(fā)展中國家，對發(fā)達國家進行溫室氣體排放定量限制，對發(fā)展中國家則不作減排指標要求。在此階段，中國作為發(fā)展中國家雖未承擔強制減排義務(wù)，但需承擔一般性的溫室氣體控制義務(wù)(即提供“關(guān)于溫室氣體各種源的人為排放”和“各種匯的清除”的國家清單)[3]，同時還要協(xié)助實施《京都議定書》中確立的清潔發(fā)展機制。國際溫室氣體控制法律規(guī)制的第二個時期是強調(diào)“共同但有區(qū)別責任”原則的“責任共同化”的履約時期。早在2009年的哥本哈根會議上，發(fā)達國家就要求發(fā)展中國家承擔實質(zhì)碳減排責任[4](P96)。
不具有法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》(2009)實質(zhì)上瓦解了《京都議定書》建立的以“區(qū)別責任”為主導的責任體制。隨后簽訂的具有約束力的《巴黎協(xié)定》，成為國際溫室氣體控制“責任共同化”的里程碑。《巴黎協(xié)定》提出“國家自主貢獻”承諾減排機制，要求各個國家或地區(qū)提交各自應(yīng)對氣候變化的國家自主貢獻計劃，輔之以“全球盤點”機制①，確保國家自主貢獻計劃的有效實現(xiàn)。國家自主貢獻因發(fā)展中國家和發(fā)達國家均被納入強制減排范圍而體現(xiàn)“共同責任”的規(guī)制特征。在減排承諾形式的選擇上，發(fā)達國家大多采取固定基年絕對量減排目標的形式，中國則采用“碳強度+排放峰值年”的模式[5]，承諾“到2030年左右，二氧化碳排放達到峰值，并爭取盡早達峰;單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%”②。
以此為基礎(chǔ)，二氧化碳控制指標進一步細化分解至各個地方、不同部門和行業(yè)。在地方碳強度目標分解上，相比相對落后和能源結(jié)構(gòu)高碳的省份，沿海發(fā)達省份的下降目標較高③。在部門與行業(yè)碳減排目標分配上，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》(2016)明確提出，“有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業(yè)碳排放，推進工業(yè)、能源、建筑、交通等重點領(lǐng)域低碳發(fā)展”，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(2016)提出，到2020年實現(xiàn)單位GDP二氧化碳排放量累計降低18%。
《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提出，單位工業(yè)增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》則首次提出了鋼鐵和水泥行業(yè)減排階段性目標，即到2020年二氧化碳排放總量基本穩(wěn)定在“十二五”末的水平。但總體來說，部門和行業(yè)的減排責任落實機制仍然較為模糊，不夠具體[6]。從不承擔減排責任到自愿參與減排再到強制自主減排，中國在溫室氣體控制國際義務(wù)承擔的過程中，從被動參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃油苿诱摺臏厥覛怏w控制的規(guī)制模式方面考察，這種角色的轉(zhuǎn)變也需要有所反映，即應(yīng)從前期的與大氣污染防治協(xié)同控制的依賴模式向低碳發(fā)展的自主控制模式轉(zhuǎn)變。
三、溫室氣體控制與大氣污染物控制協(xié)同規(guī)制模式的形成與發(fā)展
(一)協(xié)同規(guī)制的邏輯基礎(chǔ)
20世紀70年代，德國物理學家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立協(xié)同學。哈肯協(xié)同理論的核心思想為：“在一定的條件下，不同的系統(tǒng)可以遵循共同的規(guī)律發(fā)生變化，通過相互作用、協(xié)作最終達到動態(tài)平衡。”[7](P123-124)循此理論，在政策成本一定的情況下，基于不同原因而同時實施的相關(guān)政策方案能夠產(chǎn)生正向的協(xié)同效益。國際社會在21世紀初開始認識到在氣候變化領(lǐng)域?qū)嵤﹨f(xié)同規(guī)制的重要性。政府間氣候變化專門委員會(簡稱IPCC)在《第三次評估報告》(2001)中首次提及氣候變化領(lǐng)域中的協(xié)同效應(yīng)[8]，《第四次評估報告》(2007)提到了將空氣污染物控制與溫室氣體控制結(jié)合起來的政策[9]，《第五次評估報告》(2014)強調(diào)協(xié)同效應(yīng)在減緩氣候變化中的應(yīng)用①，并把協(xié)同效益定義為“不考慮總體社會福利的凈影響情況下，為達到某一目的的一項政策或措施可能對其他政策目標產(chǎn)生的積極影響”[10]。
各國對溫室氣體的法律規(guī)制呈現(xiàn)兩種形態(tài)，一是以日本為代表的通過專門法自主規(guī)制模式，日本出臺《氣候變暖對策推進法》，規(guī)定了抑制溫室氣體排放的基本措施，包括實行溫室氣體核定、報告、公布制度以及保護森林等資源以發(fā)揮吸收作用的制度。二是將二氧化碳認定為空氣污染物，與大氣污染防治進行協(xié)同規(guī)制，如美國通過判例法予以認定并實施[11]。
在中國語境下，溫室氣體協(xié)同控制主要是和大氣污染物減排進行協(xié)同規(guī)制，即在大氣污染物減排的同時減少或者吸收二氧化碳及其他溫室氣體排放。這兩項政策的實施還可能帶來能源節(jié)約、經(jīng)濟成本減少、公眾健康改善等正向效益。在2015年我國《大氣污染防治法》修訂以前，溫室氣體(主要是二氧化碳)是否納入大氣污染防治立法管控曾引發(fā)熱烈討論②。最終，我國采取折中方式，即將溫室氣體控制寫入法律中，但并未將其認定為大氣污染物。這一方面在事實上承認了大氣污染物和溫室氣體的差異性，另一方面為在大氣污染防治中實行溫室氣體協(xié)同控制和未來開辟溫室氣體控制的自主規(guī)制模式奠定了開放性基礎(chǔ)。防治大氣污染是我國長期的、嚴峻的環(huán)境保護任務(wù)。《巴黎協(xié)定》后，面對大氣污染物和溫室氣體的雙重減排壓力，實施協(xié)同控制是我國環(huán)境治理較長時期內(nèi)的必然選擇。
2015年修訂的《大氣污染防治法》首次在大氣污染防治國家立法中涉及溫室氣體，提出大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制的原則性條款。其第2條第2款規(guī)定，“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”，可視為將溫室氣體協(xié)同控制的政策實踐上升為法律規(guī)制機制的標志。該條款的誕生早于《巴黎協(xié)定》，其意義重在原則指引和戰(zhàn)略、策略的選擇;而《巴黎協(xié)定》的通過進一步說明了我國《大氣污染防治法》所確立的大氣領(lǐng)域協(xié)同規(guī)制戰(zhàn)略的前瞻性和重要性。
四、我國溫室氣體控制向自主規(guī)制模式的轉(zhuǎn)變
長遠來看，節(jié)能減排機制以能源為重點規(guī)制領(lǐng)域、以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為目標，而非以溫室氣體控制或協(xié)同控制為直接目的，且其規(guī)制局限于能源生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)，因而不能從根本上解決溫室氣體排放和由此帶來的氣候變化問題。節(jié)能減排是我國現(xiàn)階段缺乏溫室氣體控制自主規(guī)制時的有效依賴路徑，但非最優(yōu)選擇，在《巴黎協(xié)定》后，我國有必要在節(jié)能減排協(xié)同功能增進的基礎(chǔ)上，主動推動溫室氣體控制向自主控制的直接規(guī)制模式轉(zhuǎn)變。五、增強我國溫室氣體控制規(guī)制模式綜合效應(yīng)的法律對策對我國而言，《巴黎協(xié)定》之后溫室氣體控制不僅是國際義務(wù)，也是自身實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求[24]。
溫室氣體控制涉及氣候、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等多重領(lǐng)域，協(xié)同控制規(guī)制和自主控制規(guī)制都是具有普遍性、綜合性和戰(zhàn)略意義的基本規(guī)制范式，因此夯實各自的制度基礎(chǔ)并增強兩者的綜合效應(yīng)，是實現(xiàn)溫室氣體國家自主貢獻目標和可持續(xù)發(fā)展目標的必要和必然舉措。為此目的，應(yīng)當通過法律、政策調(diào)整和改革，以完善我國溫室氣體控制的規(guī)制模式，提高其治理能力。六、結(jié)語《巴黎協(xié)定》確立了2020年后全球應(yīng)對氣候變化制度的總體框架，在此框架下，我國提出了國家自主貢獻預案，明確了到2030年的應(yīng)對氣候變化自主行動目標。
《大氣污染防治法》在2015年修訂之時，將自2006年“十一五”以來實踐發(fā)展的“溫室氣體與大氣污染物協(xié)同控制”上升為法律機制，意味著我國溫室氣體協(xié)同規(guī)制模式向常態(tài)化發(fā)展。我國進行大氣污染防治與溫室氣體控制協(xié)同規(guī)制的基本實態(tài)是節(jié)能減排機制，長遠來看，節(jié)能減排機制是有效、有力之策，但并非最優(yōu)選擇。
能源論文投稿刊物：《中國能源》雜志由國家發(fā)展和改革委員會主管，國家發(fā)展和改革委員會能源研究所主辦，系全國能源領(lǐng)域高層次的國內(nèi)外公開發(fā)行的學術(shù)性月刊，創(chuàng)刊于1978年。旨在為宣傳中國能源領(lǐng)域各項方針、政策、法規(guī);關(guān)注能源熱點領(lǐng)域，反映最新研究成果;探討能源國有企業(yè)改革及上市公司運作經(jīng)驗;傳播能源新技術(shù)新產(chǎn)品及能源市場信息等。
溫室氣體減排目標最終能否有效實現(xiàn)，還需自主控制規(guī)制模式的推進。低碳發(fā)展機制涵蓋生產(chǎn)、消費、發(fā)展等領(lǐng)域，是溫室氣體自主控制規(guī)制模式的必然選擇。溫室氣體協(xié)同控制和自主控制規(guī)制模式都面臨著法律保障不足的問題，應(yīng)當予以完善：一方面，節(jié)能減排機制協(xié)同效用的增強有賴于能源領(lǐng)域立法的完善;另一方面，低碳發(fā)展機制的形成需要氣候變化專門立法的引領(lǐng)，并將低碳發(fā)展的理念引入現(xiàn)有的相關(guān)部門法領(lǐng)域，構(gòu)建有效的制度和實施機制體系。
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作者：杜群，張琪靜
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