摘要：自十八屆三中全會(huì)提出深化稅制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度后，黨的十九大報(bào)告和十四五規(guī)劃中明確提出要健全地方稅系、深化稅制改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。 本文通過(guò)分析地方稅收與地方財(cái)政困境的關(guān)系，引出當(dāng)前地方稅系存在的問(wèn)題，從化解地方財(cái)政困境的視角，提出了在完善稅收法律體系的基礎(chǔ)上，賦予地方一定的稅收立法權(quán)、建立地方主體稅種，發(fā)揮稅收的調(diào)控作用、明確央地間的財(cái)權(quán)與事權(quán)等，來(lái)完善地方稅收體系，化解地方財(cái)政困境。
關(guān)鍵詞：地方稅; 財(cái)政困境; 地方稅收體系
一、問(wèn)題的提出
地方稅體系是財(cái)政管理體制的重要組成部分，與我國(guó)的整體發(fā)展密切相關(guān)。 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，現(xiàn)行財(cái)政制度的問(wèn)題日益顯現(xiàn)：稅收制度不健全、地方政府收不抵支等。 分稅制的改革造成地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、過(guò)于依賴(lài)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅后返還，從而導(dǎo)致地方政府喪失創(chuàng)造稅收的積極主動(dòng)性，一味的依靠中央政府。 中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分沒(méi)有理清，使得地方政府財(cái)權(quán)減少事權(quán)增加，而兩者的不對(duì)等性，最終導(dǎo)致下級(jí)政府面臨更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。 這些問(wèn)題不僅僅影響財(cái)政自身的穩(wěn)定，也影響國(guó)家的發(fā)展，迫切需要改革。
自黨的十八屆三中全會(huì)決議明確提出要深化稅收制度改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度后，黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步要求健全地方稅系、深化稅收制度改革。 在近期的十四五規(guī)劃中，稅制改革又成了重頭戲，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)、深化稅收體制改革更是成為財(cái)政部門(mén)重要的工作內(nèi)容。 同時(shí)，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)、深化稅收體制改革，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，也是建立健全現(xiàn)代國(guó)家治理體系的必經(jīng)歷程。 除此之外，加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)當(dāng)中一個(gè)最根本的目的就是要從制度上解決地方財(cái)政困境的現(xiàn)狀。 那么，怎樣才能完善地方稅收體系呢?
二、地方稅收體系的弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因
(一)地方財(cái)政困境的主要表現(xiàn)
1.地方財(cái)政赤字問(wèn)題嚴(yán)重
地方財(cái)政收支與財(cái)政困境密切相關(guān)，當(dāng)?shù)胤秸?cái)政收入小于財(cái)政支出，表明該地方陷入財(cái)政赤字。 從表1中的數(shù)據(jù)來(lái)看，在近七年的時(shí)間里，地方政府財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于財(cái)政收入，僅僅只能滿(mǎn)足一半的需求。
2.中央出臺(tái)“六保”政策
地方政府的收不抵支導(dǎo)致居民所需要的基本公共服務(wù)供給不足，在2020年4月，中央提出“六保”的新任務(wù)，要求保居民就業(yè)、保基本民生、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)等，并強(qiáng)調(diào)當(dāng)前局面只有全面落實(shí)好“六保”，才能實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”，也才能穩(wěn)住中國(guó)經(jīng)濟(jì)這個(gè)大局。 [1]中央出臺(tái)“六保”政策，從側(cè)面反映了地方政府現(xiàn)有財(cái)政無(wú)法滿(mǎn)足居民所需要的基本公共服務(wù)。
3.地方財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大
地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額越大說(shuō)明地方財(cái)政越困難，如果說(shuō)該地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出，在可以滿(mǎn)足公共支出的基礎(chǔ)上有盈余，那么該地方政府就不會(huì)有大量的債務(wù)數(shù)額。 反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大，那么就能夠說(shuō)明該地方財(cái)政入不敷出，不能完全滿(mǎn)足基本公共服務(wù)需求。 有專(zhuān)家學(xué)者曾調(diào)查過(guò)許多省份的債務(wù)規(guī)模，發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務(wù)規(guī)模，推廣到全中國(guó)，就是上萬(wàn)億的債務(wù)。 這充分表現(xiàn)了地方政府財(cái)政困難的現(xiàn)狀。
(二)歷年地方稅收弱化的表現(xiàn)
1.個(gè)人所得稅由地方稅改為共享稅
分稅制的改革，使得個(gè)人所得稅由地方稅改為共享稅。 改革后，地方稅收缺失了部分稅源而且地方在共享稅分享比例中居于弱勢(shì)。 個(gè)人所得稅的改革使得地方政府稅收收入不斷減少。
2.證券交易印花稅變革
證券交易印花稅央地共享比例從五五分逐漸調(diào)整為九一分到2002年調(diào)整為中央97%，地方3%，最后在2016年將其全部劃分為中央收入。
3.“營(yíng)改增”
在“營(yíng)改增”之前，營(yíng)業(yè)稅通過(guò)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，平衡稅收負(fù)擔(dān)，來(lái)促進(jìn)各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 其征稅范圍廣，稅收規(guī)模大，是地方稅收收入的重要組成部分。 以2015年的數(shù)據(jù)為例，全國(guó)地方稅收收入為62 611.93億元，其中營(yíng)業(yè)稅收入為19 312.8億元，占比為30.85%，為地方稅收做出了巨大貢獻(xiàn)。 從2012年開(kāi)始，營(yíng)業(yè)稅稅收收入增長(zhǎng)緩慢，直到2016年?duì)I改增后，中央和地方五五分成。 “營(yíng)改增”實(shí)行后，分稅比例也進(jìn)行了調(diào)整，從現(xiàn)時(shí)情況來(lái)看，地方政府失去的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)分享后獲得的稅收收入。 可以說(shuō)“營(yíng)改增”在一定程度上削弱了地方稅收，弱化了地方稅收組織財(cái)政收入的作用。
(三)地方稅收弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因
稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源，具有組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用，是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿之一。 稅收的強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性決定了政府最主要的財(cái)政收入形式必須是稅收。 但從表1可以發(fā)現(xiàn)：1.地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出的比例為1：2，地方財(cái)政支出是財(cái)政收入的二倍。 2.地方稅收收入約占地方財(cái)政支出的五分之二。 3.地方稅收收入約占地方財(cái)政收入的十分之七。 從上述個(gè)人所得稅改革、印花稅改革、營(yíng)改增和地方財(cái)政收不抵支、中央出臺(tái)“六保政策”、地方政府財(cái)政債務(wù)數(shù)額較大等都可以看處，隨著地方稅收收入的減少，地方政府財(cái)政愈發(fā)困難。 從上述我們可以得出一個(gè)結(jié)論：地方稅收收入的弱化導(dǎo)致地方稅收規(guī)模變小，進(jìn)而影響財(cái)政收入規(guī)模， 因此，地方稅收弱化是導(dǎo)致地方財(cái)政困境的主要原因。
三、地方稅收體系存在的不足
(一)地方政府缺乏稅收立法權(quán)
分稅制改革以來(lái)，地方在稅收立法上基本處于無(wú)權(quán)狀態(tài)。 劉天琦認(rèn)為地方稅收立法權(quán)的缺失使得地方稅征收缺乏法律保障，從而導(dǎo)致地方稅收缺乏穩(wěn)定性。 [2]稅收立法權(quán)高度集中中央，與我國(guó)分稅制的理念相悖，阻礙地方政府發(fā)揮積極創(chuàng)造性。
一方面，我國(guó)地大物博，不同地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、稅源規(guī)模也不同。 如果說(shuō)由中央統(tǒng)一立法，開(kāi)征某一稅種，那么對(duì)于稅源豐富的地區(qū)來(lái)說(shuō)是一件好事，而對(duì)于稅源小或者沒(méi)有該稅源的地區(qū)來(lái)說(shuō)，該稅種無(wú)法開(kāi)征，這不僅僅減少了該地區(qū)的稅收收入，也在一定程度上拉大了各地區(qū)之間的稅收收入。 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以帶來(lái)新的稅源，新的稅源的開(kāi)征可以增加稅收收入。
但是，這個(gè)權(quán)力的缺失使得地方政府無(wú)法開(kāi)辟新的稅源，導(dǎo)致稅收流失。 另一方面，地方政府出于財(cái)政困難的壓力，非法行使或?yàn)E用權(quán)力。 由于稅收立法權(quán)的高度集中，地方政府無(wú)權(quán)開(kāi)辟稅源，在財(cái)政愈發(fā)困難的情況下，地方政府便濫用收費(fèi)權(quán)，以極端的方式取得政府收入，這在一定程度上擾亂稅收秩序。
(二)地方稅收收入總額小，缺乏主體稅種
劉劍文說(shuō)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，分稅制的問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，最核心的就是地方財(cái)源問(wèn)題。 [3] 稅收占財(cái)政支出的比重小與稅收的本質(zhì)相悖。 由表1可知，隨著時(shí)間的推移，稅收的占比越來(lái)越小，不能滿(mǎn)足財(cái)政支出的需要。 其他部分還需要依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付、政府性基金、行政事業(yè)收費(fèi)等非稅收入形式。
目前，地方稅種主要包括土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等。 在這些稅種中間找不到資源豐富、規(guī)模較大且便于地方政府征收的可以充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的稅種。
(三)地方稅收征收管理體制不健全
國(guó)地稅合并后，從根本上解決了分稅制帶來(lái)的“重復(fù)征稅”和“兩頭查”的問(wèn)題，[4]大大的提高了稅收征管效率。 國(guó)地稅合并后，實(shí)行了雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，地方政府在制定適應(yīng)本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策方面缺乏一定的自主性和積極性。 信息系統(tǒng)區(qū)域化，信息的不公開(kāi)、不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致地方陷入征管困境。 征管技術(shù)和征管手段較為簡(jiǎn)單，應(yīng)該建立一個(gè)更有效地征管體系等。
(四)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配
分稅制僅對(duì)財(cái)權(quán)作出了調(diào)整，對(duì)政府間的事權(quán)還維持了原有的格局，導(dǎo)致了央地間在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的縱向失衡，地方財(cái)財(cái)政壓力凸顯。 [5]從表1的數(shù)據(jù)來(lái)看：1.2013年到2019年地方財(cái)政收入只能滿(mǎn)足一半的財(cái)政支出需求。 2.地方稅收收入占地方財(cái)政支出的總體趨勢(shì)是逐年下降，地方稅收僅僅只能提供百分之四十的支出需要。 3.地方稅收占全國(guó)稅收的一半。 根據(jù)往年數(shù)據(jù)來(lái)看，中央財(cái)政支出僅占全國(guó)財(cái)政支出的百分之十五卻享有接近一半的全國(guó)財(cái)政收入。 入不敷出導(dǎo)致地方政府面臨財(cái)政困境，從而帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩。 比如說(shuō)，養(yǎng)老金發(fā)放問(wèn)題、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題、事業(yè)人員的工資發(fā)放問(wèn)題等等。
四、解決地方稅收體系不足的對(duì)策
(一)賦予地方一定的立法權(quán)，提高地方政府的積極性
從某個(gè)角度來(lái)說(shuō)，賦予地方一定的立法權(quán)是完善地方稅收體系的必經(jīng)之路。 地方政府擁有一定的立法權(quán)后可以根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地理位置、資源情況自主開(kāi)征地方稅，自主決定該稅種的開(kāi)征時(shí)間、開(kāi)征范圍和開(kāi)征稅率等。 地方政府在行使權(quán)力的同時(shí)也要接受監(jiān)督和制約。 例如，地方政府不得濫用稅收立法權(quán)，不得隨意開(kāi)征地方稅種，提高稅率等，要有明確的事實(shí)依據(jù)并報(bào)全國(guó)人大備案，同意后才能開(kāi)征或者是中央若是認(rèn)為地方開(kāi)征的稅種會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以通過(guò)法律的形式廢止。 只有在監(jiān)督和制約的前提下賦予地方稅收立法權(quán)，才能提高地方政府的積極性和自主性，防止地方政府濫用職權(quán)，促進(jìn)地方稅系的健全和完善。
(二)建立地方主體稅種
主體稅種應(yīng)當(dāng)選擇稅基寬厚、收入規(guī)模較大，可以體現(xiàn)國(guó)家政策和履行稅收職能。 筆者認(rèn)為房地產(chǎn)稅、資源稅和消費(fèi)稅經(jīng)過(guò)改革后都可以充當(dāng)?shù)胤降闹黧w稅種。 房產(chǎn)稅和資源稅都具有非流動(dòng)性，其數(shù)量隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而相應(yīng)的增加，相對(duì)其他稅種來(lái)說(shuō)，更符合充當(dāng)主體稅種的條件。 資源稅改革：1.提高計(jì)稅價(jià)格或者是改變計(jì)稅依據(jù)。 2.擴(kuò)大征稅范圍。 消費(fèi)稅改革：后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，擴(kuò)大征稅范圍。 在此基礎(chǔ)上，把消費(fèi)稅化為地方稅，可以促進(jìn)地方建立良好的消費(fèi)市場(chǎng)，增加稅收收入，緩解地方財(cái)政困難。
(三)明確中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)
由于我國(guó)地大物博，地質(zhì)地貌條件復(fù)雜，各地區(qū)的資源和發(fā)展基礎(chǔ)各不相同。 而隨著經(jīng)濟(jì)、科技和文化的高質(zhì)量發(fā)展，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分就會(huì)更復(fù)雜、更困難。
首先，我們先界定中央事權(quán)和地方事權(quán)，并按照事權(quán)所發(fā)生的財(cái)政支出分配財(cái)政收入。 中央主要管理國(guó)家性事務(wù)，提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品; 地方主要管理本區(qū)域的事務(wù)，提供本區(qū)域的公共服務(wù); 而其它部分社會(huì)保障支出、部分涉及地方政府事權(quán)部分涉及中央政府事權(quán)的事務(wù)則是中央和地方政府的共同事權(quán)。
界定清楚后，可以根據(jù)每年的支出情況大致分配財(cái)政收入。 然后，明確中央和地方的財(cái)政收入分配機(jī)制。 把財(cái)權(quán)分配的制度寫(xiě)進(jìn)憲法，加快出臺(tái)《稅收基本法》，保障地方政府的財(cái)權(quán)。
(四)完善轉(zhuǎn)移支付制度
轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)的不合理也是導(dǎo)致地方政府財(cái)政困難的原因。 從現(xiàn)狀來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏高，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，監(jiān)督管理制度不健全等。 主要表現(xiàn)為：一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類(lèi)較多，均衡性規(guī)范程度偏低，轉(zhuǎn)移支付的平衡功能被削弱; 專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域較寬，但存在資金不到位和分配使用不夠科學(xué)等現(xiàn)象。 從上述來(lái)看，完善轉(zhuǎn)移支付制度，最首要的優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。 其次，要加強(qiáng)對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付制度的管理，通過(guò)激勵(lì)政策，刺激地方政府將資金用在重點(diǎn)領(lǐng)域。 最后，要嚴(yán)格把控專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金的管理辦法，嚴(yán)厲打擊地方政府因財(cái)政困難而虛報(bào)或挪用專(zhuān)項(xiàng)資金的行為。
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作者簡(jiǎn)介：謝思雯(2000—)，女，漢族，安徽阜陽(yáng)人，本科生，主要從事稅收學(xué)。指導(dǎo)老師：鄧翠翠(銅陵學(xué)院教師)。
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