[摘要]隨著人口老齡化程度不斷加深，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性受到極大挑戰(zhàn)，部分省份陸續(xù)出現(xiàn)累計(jì)結(jié)余赤字。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性，也就是要在盡量長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)讓基金收入可以覆蓋支出。從制度設(shè)計(jì)角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌可以在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)節(jié)基金收支是現(xiàn)階段提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的根本辦法，而推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌、建立中央調(diào)劑制度、劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金是推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要“漸進(jìn)式”改革措施，筆者在客觀評(píng)價(jià)分析上述改革措施實(shí)施進(jìn)展和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善的政策建議和配套改革措施，包括合理劃分政府間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中事權(quán)與支出責(zé)任、健全省以下基金收支責(zé)任考核、加強(qiáng)劃轉(zhuǎn)后國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)等。
[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌省級(jí)統(tǒng)籌中央調(diào)劑制度劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金
一、引言
我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)于1994年正式建立，其可持續(xù)性自制度建立之日就受到廣泛關(guān)注，亦不乏爭(zhēng)議，尤其是在經(jīng)濟(jì)增速放緩、人口老齡化加速的雙重?cái)D壓下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行更是舉步維艱。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)老齡化進(jìn)程加快，65歲及以上老年人口從1990年的6299萬(wàn)人增加到2019年的1.76億人，占總?cè)丝诘谋戎貜?.6%上升至12.6%，未來(lái)一段時(shí)間老齡化程度還將持續(xù)加深，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出壓力必將不斷加大;同時(shí)，在人口老齡化過(guò)程中勞動(dòng)年齡人口數(shù)量持續(xù)下降，青壯年勞動(dòng)力供給逐步減少，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增速逐漸放緩甚至出現(xiàn)規(guī)模收窄，基金可持續(xù)性遭遇極大挑戰(zhàn)，一些地區(qū)甚至陸續(xù)出現(xiàn)累計(jì)結(jié)余穿底的現(xiàn)象。
職工薪酬論文： 企業(yè)職工薪酬核算與涉稅關(guān)系處理的探討
從表面上看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性是基金收支運(yùn)行問(wèn)題，從本質(zhì)上看則是制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，全國(guó)統(tǒng)籌是長(zhǎng)期以來(lái)改革的明確方向，也是從制度自身出發(fā)提高可持續(xù)性的最優(yōu)方案。然而，由于各地企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在收支運(yùn)行和制度設(shè)計(jì)方面都存在不少差異、地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)差異大，全國(guó)統(tǒng)籌難以一蹴而就。
在全國(guó)統(tǒng)籌真正實(shí)施前，采取養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌、中央調(diào)劑金制度、劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金等三大漸進(jìn)式改革措施可以提高基金可持續(xù)性。在制度安排上，如果把具有互濟(jì)功能的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金比喻成“蓄水池”，省級(jí)統(tǒng)籌是將省級(jí)層面的若干個(gè)小“蓄水池”打通，這是建立中央層面大“蓄水池”的基礎(chǔ)條件，中央調(diào)劑制度是在中央層面的大“蓄水池”尚未打通前對(duì)省級(jí)層面若干個(gè)小“蓄水池”進(jìn)行調(diào)節(jié)，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金則是通過(guò)增強(qiáng)社保基金的保障能力在外部對(duì)“蓄水池”進(jìn)行“加固”。但是在實(shí)踐中，由于政府間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清、基金結(jié)余地區(qū)征繳積極性不高、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金配套制度不到位等原因?qū)е律鲜稣咝Ч槐M如人意，因此，應(yīng)該研究如何從制度設(shè)計(jì)上對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)性的改進(jìn)和完善，從而達(dá)到盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。
二、文獻(xiàn)綜述
在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支和財(cái)政補(bǔ)貼可持續(xù)性問(wèn)題上，目前基金收支矛盾大、經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收支情況難以負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口、深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等問(wèn)題是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。賈康和楊良初(2001)[1]較早地測(cè)算了不同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平下的財(cái)政收入水平及其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持能力，指出只有宏觀經(jīng)濟(jì)保持7%、8%的增速，才能使財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力不斷增強(qiáng)。劉學(xué)良(2014)[2]將2010—2050年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼折現(xiàn)到2010年的規(guī)模為52.3萬(wàn)億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的130%。
孫開(kāi)和王丹(2015)[3]通過(guò)分析企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2014年基金累計(jì)結(jié)余中近六成來(lái)自2005—2014年的財(cái)政補(bǔ)貼，2013年后財(cái)政補(bǔ)貼增速加快且顯著高于財(cái)政收支增速，財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重。對(duì)于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，學(xué)者們提出鼓勵(lì)生育、降低基本養(yǎng)老金替代率、延遲退休年齡、擴(kuò)大覆蓋面、加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌、優(yōu)化投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制等建議。[4-7]關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，學(xué)界普遍認(rèn)為在全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)前，省級(jí)統(tǒng)籌相對(duì)于縣市級(jí)統(tǒng)籌雖然在管理層面交易成本較高，但是有更強(qiáng)的調(diào)劑能力和抗御風(fēng)險(xiǎn)能力，更有利于制度的可持續(xù)發(fā)展。[8-11]也有學(xué)者指出省級(jí)統(tǒng)籌會(huì)帶來(lái)省級(jí)政府財(cái)政資金壓力增加、市縣政府缺乏征管積極性等問(wèn)題，反而會(huì)增加制度風(fēng)險(xiǎn)。[12]
至于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次遲遲難以提高的阻力，有學(xué)者總結(jié)為地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和地方利益作祟等主觀原因，[8][9]有學(xué)者歸納為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平限制和區(qū)域不平衡等客觀原因，[13]還有學(xué)者認(rèn)為是囿于各級(jí)政府權(quán)責(zé)利劃分不清的體制因素。[14][15]關(guān)于如何提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的政策建議主要集中在明確政府間事權(quán)與支出責(zé)任、完善組織管理體制和機(jī)構(gòu)、健全約束和績(jī)效考核機(jī)制、加快全國(guó)統(tǒng)一的社保信息平臺(tái)建設(shè)等方面。[16-18]關(guān)于劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金的研究包括劃轉(zhuǎn)原因、范圍、比例、層次以及劃轉(zhuǎn)后的效應(yīng)和監(jiān)管等方面，林義(1995)[19]認(rèn)為將國(guó)有資產(chǎn)的一定份額劃作社會(huì)保險(xiǎn)基金存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和理論上的可行性。
王延中和胡繼曄(2004)[20]在總結(jié)減持國(guó)有股來(lái)充實(shí)社保基金改革問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出按照國(guó)內(nèi)首次上市的持有國(guó)有股的上市公司、已上市且股權(quán)屬于中央政府的上市公司、已上市且股權(quán)由中央和地方政府共同所有的上市公司三種情況設(shè)計(jì)劃轉(zhuǎn)方案更具可操作性。陸解芬(2018)[21]回顧20余年來(lái)國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金歷程，指出劃轉(zhuǎn)瓶頸的政策層面因素是全國(guó)社保基金理事會(huì)、人社部門(mén)、國(guó)有資本管理部門(mén)、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等五大相關(guān)利益主體的劃轉(zhuǎn)職責(zé)不清，僅依靠相關(guān)條例辦法和部門(mén)自覺(jué)推動(dòng)緩慢。
匡小平等(2018)[22]認(rèn)為國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)在實(shí)操中可能會(huì)遇到劃轉(zhuǎn)承接主體能否管理好國(guó)有資本、如何保值增值、社保基金部門(mén)缺乏資本運(yùn)營(yíng)方面經(jīng)驗(yàn)等挑戰(zhàn)。關(guān)于中央調(diào)劑制度，有學(xué)者分別從技術(shù)和體制機(jī)制的角度分析中央調(diào)劑制度對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理、中央和地方責(zé)權(quán)安排的新要求，前者包括應(yīng)參保人數(shù)核定、工資水平核定、調(diào)劑基金撥付等，后者主要是如何明晰中央調(diào)劑制度中各級(jí)政府的責(zé)任分擔(dān)以及調(diào)動(dòng)地方政府積極性。[23]
還有學(xué)者基于精算原理，模擬未實(shí)行中央調(diào)劑制度、只實(shí)行中央調(diào)劑制度、延遲退休與中央調(diào)劑制度結(jié)合、遵繳機(jī)構(gòu)改革與中央調(diào)劑制度結(jié)合四種情況測(cè)算各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況，指出提高調(diào)劑金上解比例有可能增強(qiáng)調(diào)劑波動(dòng)性，且從長(zhǎng)期來(lái)看存在地方政府制度套利風(fēng)險(xiǎn)。[24]
世界銀行建議養(yǎng)老金制度由五支柱組成，一是“零支柱”非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度，待遇形式為國(guó)民養(yǎng)老金或社會(huì)養(yǎng)老金，提供最低水平的保障;二是“第一支柱”繳費(fèi)養(yǎng)老金制度，與本人的收入水平不同程度地掛鉤，旨在替代部分收入;三是強(qiáng)制性的“第二支柱”，基本屬于個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，各國(guó)形式有所不同;四是自愿性的“第三支柱”，如完全個(gè)人繳費(fèi)型、雇主資助型、繳費(fèi)確定型(DC)或待遇確定型(DB)，該支柱性質(zhì)上比較靈活，個(gè)人可自主決定是否參加以及繳費(fèi)多少;五是非正規(guī)的保障形式，即家庭成員之間或代際之間對(duì)老年人在經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)方面的援助，包括醫(yī)療和住房方面的資助。
其中與我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對(duì)應(yīng)的是“第一支柱”，即繳費(fèi)養(yǎng)老金制度，與本人的收入水平不同程度地掛鉤，旨在替代部分收入，如美國(guó)的聯(lián)邦退休金制度(又稱作“老年、遺屬和傷殘養(yǎng)老保險(xiǎn)”)、德國(guó)的“一般養(yǎng)老保險(xiǎn)”(以全體雇員為對(duì)象)制度和“礦業(yè)從業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)”(以礦業(yè)從業(yè)者為對(duì)象)制度、日本的國(guó)民年金制度等。總結(jié)上述典型國(guó)家“第一支柱”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌層次均為全國(guó)層面，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是基于充分發(fā)揮地方政府信息優(yōu)勢(shì)與中央政府在收入再分配和宏觀調(diào)控方面的優(yōu)勢(shì)之間進(jìn)行權(quán)衡，并用法律的形式予以規(guī)范化和制度化，從而對(duì)各級(jí)政府有效地行使職責(zé)，對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)形成了穩(wěn)定而有效的機(jī)制。[25][26]
各國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)營(yíng)模式可以歸納為集中管理模式、相對(duì)集中管理模式和分散管理模式，大部分國(guó)家對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資政策通常都采取謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的態(tài)度和策略，普遍通過(guò)法律法規(guī)對(duì)其投資對(duì)象的范圍和比例進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，但有的國(guó)家也會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，在防控投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)方面，許多國(guó)家均制定信息報(bào)告披露辦法，明確披露內(nèi)容、披露方式、披露渠道、披露頻率等，促進(jìn)投資信息公開(kāi)透露，同時(shí)建立投資監(jiān)管信息系統(tǒng)和以投資績(jī)效管理為核心的考核評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)價(jià)基金整體、各類資產(chǎn)、投資組合的投資業(yè)績(jī)，提高披露信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確程度。[27-29]
縱觀國(guó)內(nèi)對(duì)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究，可持續(xù)性角度的研究測(cè)算成果頗多，也從多維度提出了若干建議，其中從制度本身出發(fā)的全國(guó)統(tǒng)籌導(dǎo)向更為筆者關(guān)注，亦是本文研究重點(diǎn)。全國(guó)統(tǒng)籌尚未實(shí)現(xiàn)前，加快省級(jí)統(tǒng)籌、劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金、中央調(diào)劑金是對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性最有幫助也是最受學(xué)界關(guān)注的改革措施，本文旨在研究上述三項(xiàng)改革進(jìn)展緩慢背后的深層次原因，結(jié)合最新實(shí)踐提出更接近改革目標(biāo)的政策建議和可行性分析。
三、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)
企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然自制度建立以來(lái)基金滾存結(jié)余一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但分析基金收入結(jié)構(gòu)就可以發(fā)現(xiàn)所謂“運(yùn)行良好”高度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，未來(lái)隨著基金收入減少、支出增加的情況不斷加劇，以及各地基金負(fù)擔(dān)苦樂(lè)不均的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸突出，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性存在極大風(fēng)險(xiǎn)。
四、“漸進(jìn)式”改革措施實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
如上所述，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行可持續(xù)性存在較大風(fēng)險(xiǎn)，一味通過(guò)增加財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)維持基金運(yùn)行不是長(zhǎng)久之計(jì)。在全國(guó)統(tǒng)籌真正實(shí)現(xiàn)之前，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌、中央調(diào)劑金制度、劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金三項(xiàng)“漸進(jìn)式”改革措施對(duì)提高基金運(yùn)行可持續(xù)性發(fā)揮著積極作用，但需要在實(shí)踐中解決一些制約問(wèn)題和挑戰(zhàn)。
五、推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“漸進(jìn)式”改革的政策建議
針對(duì)前文提到的推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的漸進(jìn)式改革在實(shí)施中存在的問(wèn)題和遇到的挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)從明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任，加強(qiáng)省以下基金收支責(zé)任考核、動(dòng)態(tài)提高中央調(diào)劑比例，健全國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金長(zhǎng)效機(jī)制三個(gè)方面深化改革，提高政策實(shí)施的可行性，為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌打下扎實(shí)基礎(chǔ)。
一方面，社保基金以及各省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委 托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)較為成熟。全國(guó)社會(huì)保障基金從2000年成立至2019年，基金年均投資收益率8.14%，約為同期年均通貨膨脹率的三倍，其中2019年的投資收益率更是達(dá)到14.06%。目前，全國(guó)大部分省、自治區(qū)、直轄市將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的部分積累資金委托市場(chǎng)化、多元化投資經(jīng)驗(yàn)豐富的全國(guó)社保基金理事會(huì)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，并獲得較高的投資收益率。另一方面，“十三五”期間，我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司制改革取得歷史性突破，截至2020年年底，國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)已全面完成公司制改革，省級(jí)國(guó)資委監(jiān)管的一級(jí)企業(yè)約96%完成公司制改革，為劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
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作者：孫維
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