以央行票據(jù)發(fā)行兌付為特征的全國農(nóng)村信用社改革于2003年啟動，2010年末基本完成。人民銀行主導(dǎo)的這一輪農(nóng)村信用社改革主要目的是“花錢買機制”，經(jīng)過各方的努力改革取得了階段性成果，全國農(nóng)信社系統(tǒng)實力顯著提升，經(jīng)營的可持續(xù)性增強。客觀評估上一輪農(nóng)村信用社系統(tǒng)改革的實施效果，認(rèn)真分析當(dāng)前農(nóng)村信用社在體制機制上仍存在的一些深層次問題，對明確下一步農(nóng)村信用社改革的路徑具有重要意義。
上一輪深化農(nóng)村信用社改革以2003年6月國務(wù)院出臺《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（國發(fā)[2003]15號）為啟動標(biāo)志，云南省等21個省被第二批納入改革試點范圍。從2005年二季度開始，云南省129個縣（市區(qū)）農(nóng)村信用聯(lián)社按照核定額度，共認(rèn)購專項中央銀行票據(jù)16億元。同時，成立云南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社，各縣（市、區(qū)）組建以縣聯(lián)社為主體的統(tǒng)一法人等改革措施不斷推進(jìn)；大力開展增資擴股、理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系；清理農(nóng)村信用社債務(wù)，給予稅收優(yōu)惠等支撐措施有效實施。到2007年年中，全省農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況大幅改善，專項央行票據(jù)的兌付條件日益成熟。從2007年三季度開始到2009年末，全省129個縣（市）農(nóng)村信用聯(lián)社（含已改制的農(nóng)村合作銀行，下同）完成了專項票據(jù)兌付工作，共獲得資金支持16.79億元，其中含專項票據(jù)利息7948.2萬元。
通過央行票據(jù)的發(fā)行兌付，云南省農(nóng)村信用社改革試點工作取得了階段性成果，信用社經(jīng)營管理步入良性發(fā)展軌道。一是法人治理結(jié)構(gòu)初步形成。各縣（市）聯(lián)社按照新的產(chǎn)權(quán)形式，逐步建立了社員代表大會、理事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層（三會一層），完善了社員代表、理事、監(jiān)事的產(chǎn)生辦法及三會一層的議事規(guī)則，決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的管理架構(gòu)基本成型。二是股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，股本實力增強。云南省農(nóng)村信用社采取“轉(zhuǎn)、補、退”等多種方式積極穩(wěn)妥地進(jìn)行處置歷史舊股金，吸收各類投資主體入股農(nóng)村信用社。2010年以來，已將20.16億元的資格股全部轉(zhuǎn)化為投資股，股本金的質(zhì)量和穩(wěn)定性得到提高。2011年末，全省農(nóng)村信用社股本金總額達(dá)到75.13億元，比2006增長1.97倍，其中法人股金額占比22.65%、自然人股金額占比77.35%，股本結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。三是歷史包袱得到化解，資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高。專項票據(jù)資金置換了云南省農(nóng)村信用社13.51億元不良貸款和2.48億元的歷年掛賬虧損。隨著各項改革試點政策的實施，云南省農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)風(fēng)險進(jìn)一步化解，資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高。截至2011年末，全省農(nóng)村信用社五級分類不良貸款余額61.13億元，不良貸款率3.14%，比2006年下降5.03個百分點。四是資金實力穩(wěn)步增強，抵御風(fēng)險能力明顯提升。2011年末，云南省農(nóng)村信用社資產(chǎn)總額達(dá)到3704.55億元，是2006年的2.8倍；資本充足率達(dá)到12.55%，比2006年增加3.1個百分點。撥備覆蓋率達(dá)到152.7%，是2006年的7.6倍，自身抵御經(jīng)營風(fēng)險能力明顯增強。五是業(yè)務(wù)規(guī)模迅速擴大，支農(nóng)主力軍作用突出。2011年末，云南省農(nóng)村信用社各項存、貸款余額為3166.97億和1946.52億元，分別是2006年末的3.2倍和3.1倍，占全省金融機構(gòu)各項存、貸款余額的34.19%和20.62%。2011年全省信用社實現(xiàn)凈利潤37.17億元，比2006年增加了34.93億元，盈利能力明顯提升。農(nóng)村信用社堅持服務(wù)“三農(nóng)”導(dǎo)向，2011年末涉農(nóng)貸款余額1402億元，占全省金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款總量的33.4％，農(nóng)村金融主力軍作用明顯。
總體來看，專項央行票據(jù)的發(fā)行和兌付推動了農(nóng)村信用社完善法人治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)村信用社的現(xiàn)代企業(yè)治理框架在形式上已經(jīng)形成。票據(jù)兌付幫助信用社消化了歷史包袱，農(nóng)村信用社發(fā)展進(jìn)入快車道。
央行票據(jù)的發(fā)行兌付，雖然促進(jìn)了農(nóng)村信用社改革發(fā)展，但并未全部解決深層次的體制機制問題，主要有以下幾個方面。
目前，云南省農(nóng)村信用社雖然建立了理事會（董事會）、監(jiān)事會、社員代表大會和經(jīng)營管理層的治理結(jié)構(gòu)，但從運行效果看，相關(guān)機構(gòu)沒有起到應(yīng)有的作用。按照“三會一層”的制度設(shè)計，社員代表大會是信用聯(lián)社的最高權(quán)力機構(gòu)，但由于“社外”社員代表對金融工作不熟悉，特別是農(nóng)村社員對企業(yè)管理非常陌生，參加社員大會過程中難以實施具體
決策行為。如師宗縣農(nóng)村信用社2011年股金約4287萬元，股東314戶，法人股東極少，僅2戶，法人股東極少，股東整體能力素質(zhì)有限，股東大會進(jìn)行重大決策的功能很難發(fā)揮。而持有農(nóng)村信用社股份的經(jīng)營管理人員則熟悉具體的經(jīng)營運轉(zhuǎn)規(guī)則，在經(jīng)營管理決策中的主導(dǎo)作用非常強，“三會一層”有演變?yōu)閮?nèi)部人控制的風(fēng)險。同樣，監(jiān)事會缺乏對理事會、管理層行為的監(jiān)督制衡手段，其相互約束和相互制衡的管理機制難以到位。因而，“三會一層”的架構(gòu)在形式上符合了現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的要求，但社員大會、監(jiān)事會實際作用發(fā)揮有限，經(jīng)營管理層發(fā)揮著實際的主導(dǎo)作用。
云南省農(nóng)村信用社目前要接受省領(lǐng)導(dǎo)，以及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、銀監(jiān)局的監(jiān)督管理，還要接受省財政廳對各級農(nóng)村信用社財務(wù)、經(jīng)營管理情況和主要負(fù)責(zé)人薪酬制度等方面的檢查，形成金融辦、人行、銀監(jiān)和省財政廳“四龍治水”局面。由于管理機構(gòu)過多，職能交叉、權(quán)責(zé)不清，客觀上造成對農(nóng)村信用社的檢查過多，且標(biāo)準(zhǔn)不一，讓農(nóng)村信用社無所適從。過多的行政干預(yù)制約了信用社經(jīng)營的自主性，信用社的業(yè)務(wù)開展日益以嚴(yán)格的內(nèi)部考核及外部監(jiān)管要求為中心，容易造成隱性不良貸款的不實反映，增加農(nóng)村信用社經(jīng)營風(fēng)險。
省聯(lián)社是改革的產(chǎn)物，作為行業(yè)管理機構(gòu)本應(yīng)承擔(dān)it系統(tǒng)建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)、清算結(jié)算等行業(yè)服務(wù)職能，但省聯(lián)社對農(nóng)村信用社的管理涵蓋了各縣聯(lián)社（農(nóng)村合作銀行）主要領(lǐng)導(dǎo)的提名、內(nèi)部改革方案、發(fā)展規(guī)劃、年度目標(biāo)、財務(wù)管理、資金調(diào)配、信貸規(guī)模切塊等各個方面，其集權(quán)管理模式弱化了基層農(nóng)信社的法人自主權(quán)，也導(dǎo)致經(jīng)營管理層不重視對股東的責(zé)任，形成“重上級指標(biāo)，輕內(nèi)部管理，重對上級負(fù)責(zé)，輕對股東負(fù)責(zé)”的短期行為，不利于基層農(nóng)村信用社的可持續(xù)發(fā)展，更難以保證股東利益目標(biāo)的實現(xiàn)。 （四）對農(nóng)村信用社進(jìn)一步改革的定位不清，單純追求組織形式升級的傾向明顯
央票考核兌付的階段性工作完成后，是堅持合作制還是搞徹底的股份制，是保持縣級法人機構(gòu)穩(wěn)定還是組建大的農(nóng)村商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社下一步改革方面不明確。省、省聯(lián)社不斷爭取設(shè)立大一統(tǒng)的省級農(nóng)村商業(yè)銀行，銀監(jiān)部門力推農(nóng)信聯(lián)社轉(zhuǎn)制為農(nóng)村合作銀行，農(nóng)村合作銀行改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村合作銀行順利改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后自身將難以享受較低的存款準(zhǔn)備金、資本充足率等扶持政策，其轉(zhuǎn)制的積極性并不高。并且，農(nóng)村信用社在支持“三農(nóng)”、民生方面具有明顯的比較優(yōu)勢，在其向農(nóng)商行轉(zhuǎn)制過程后，出于財務(wù)利潤的考慮，原有的服務(wù)“三農(nóng)”、民生類業(yè)務(wù)乃至機構(gòu)可能面臨較大幅度的調(diào)整，金融服務(wù)“三農(nóng)”的力度有明顯弱化的風(fēng)險。
一是少數(shù)民族地區(qū)行社經(jīng)營狀況較差。在全省農(nóng)村信用社盈利能力明顯改善的背景下，2011年，仍有怒江州瀘水縣等24個少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村信用社的資產(chǎn)利潤率同比下降，且低于同期全國平均水平。二是自然災(zāi)害的頻發(fā)對部分地區(qū)農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量造成較大影響。近幾年來，云南省干旱、地震等自然災(zāi)害頻發(fā)，在農(nóng)村擔(dān)保體系不健全、缺少有效的風(fēng)險分散和保障機制的前提下，因災(zāi)形成的經(jīng)濟社會損失直接或間接地影響到農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量。特別是邊遠(yuǎn)民族地區(qū)，因農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特征更為突出，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量因災(zāi)受損程度較大。據(jù)統(tǒng)計，僅2010年，云南省農(nóng)村信用社因旱災(zāi)形成的不良資產(chǎn)達(dá)23.2億元。此外，一些邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村信用社金融產(chǎn)品和服務(wù)方式較為單一，可持續(xù)經(jīng)營能力不足，很難滿足這些地區(qū)日益增長的“三農(nóng)”金融服務(wù)需求。
一是支農(nóng)再貸款政策與存貸比控制的矛盾，銀監(jiān)部門在考核存貸比時將農(nóng)信社利用再貸款發(fā)放的貸款計算在貸款總額中，按不超過75%進(jìn)行控制，使得再貸款引導(dǎo)涉農(nóng)貸款增長的效果大打折扣。二是地方法人貸款新增控制沒有體現(xiàn)對“三農(nóng)”的扶持，在總行確定的差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整公式中，參數(shù)設(shè)置沒有體現(xiàn)對西部落后農(nóng)業(yè)地區(qū)的差別。因而，盡管有進(jìn)一步加大對
經(jīng)過上一輪改革，全國范圍內(nèi)農(nóng)村信用社經(jīng)營形勢良好，整體實力和自我發(fā)展的能力明顯增強，深入推進(jìn)農(nóng)村信用社改革的時機已經(jīng)成熟。針對當(dāng)前體制機制方面的問題，農(nóng)信社下一步的改革可以嘗試“合作制——股份制——縣級聯(lián)社（合行）組建地市級區(qū)域農(nóng)商行——省聯(lián)社淡出行政管理職能——形成實力較強、自主經(jīng)營的區(qū)域農(nóng)商行體系”的路徑，具體建議如下。
股份制改造的目標(biāo)是還權(quán)于股東（社員），讓資本真正擁有話語權(quán)、決定權(quán)。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展的若干意見》的要求，應(yīng)該鼓勵農(nóng)村信用社引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和不同行業(yè)的法人股東，適當(dāng)集中股份，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，真正發(fā)揮市場在配置資源方面的核心作用；同時，優(yōu)化股東代表大會的召開形式，提高自然人股東的參會比例，保障各類股東利益，形成以資本為紐帶的有效約束，減少內(nèi)部人控制的風(fēng)險。通過股份制改造，為縣級農(nóng)信社（合行）合并形成區(qū)域性的農(nóng)村商業(yè)銀行打下基礎(chǔ)。
農(nóng)村信用社組織形式的選擇一定要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟金融發(fā)展水平、農(nóng)村信用社發(fā)展實際相適應(yīng)，應(yīng)該在充分尊重農(nóng)信社自主選擇的基礎(chǔ)上，以市場為導(dǎo)向進(jìn)行改造，可以多種模式并存。當(dāng)前，應(yīng)該大力鼓勵城鄉(xiāng)一體化水平高的地市整合各縣級聯(lián)社（和行），組建市級農(nóng)村商業(yè)銀行。其利有三：一是可以解決各縣級聯(lián)社發(fā)展不平衡的問題，實現(xiàn)整體發(fā)展。二是可以增強農(nóng)商行的規(guī)模和實力和抵御風(fēng)險的能力。三是可以脫開省聯(lián)社的行政干預(yù)。縣聯(lián)社組建市級農(nóng)商行后，重大事項由董事會決定，日常監(jiān)管由人民銀行、銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)，省聯(lián)社的控制力將大大削弱。城鎮(zhèn)化水平較高的縣市，可以單獨組建縣市級農(nóng)村商業(yè)銀行；經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的縣域農(nóng)村信用社，不鼓勵其發(fā)展成為農(nóng)村商業(yè)銀行，重點是進(jìn)行股份制改造，進(jìn)一步強化縣級信用聯(lián)社法人主體地位，增強服務(wù)功能。
首先是改革現(xiàn)行的省聯(lián)社管理模式，淡化省聯(lián)社行政職能，將其改造成為企業(yè)化的全省農(nóng)村信用社行業(yè)服務(wù)組織，在it系統(tǒng)建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)、清算結(jié)算、員工培訓(xùn)、政策咨詢等方面為轄內(nèi)農(nóng)合機構(gòu)提供中后臺服務(wù)。其次，加強人民銀行對農(nóng)信社的政策指導(dǎo)，加強和改進(jìn)專項央行票據(jù)兌付后的監(jiān)測管理工作，建議在推進(jìn)農(nóng)信社股份制改造的過程中，將央行票據(jù)資金支持金額計算成股份，由人民銀行分支機構(gòu)以出資人身份進(jìn)行監(jiān)督和政策指導(dǎo)，增強管理的效果。再次，實施差異化監(jiān)管，把合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險監(jiān)管放在農(nóng)信社監(jiān)管的首位，考慮對落后地區(qū)執(zhí)行相對寬松的監(jiān)管指標(biāo)，支持這部分農(nóng)信社發(fā)展業(yè)務(wù)。人民銀行、銀監(jiān)部門、地方、省聯(lián)社要加強溝通協(xié)作，按照各自的職責(zé)分工發(fā)揮監(jiān)督管理職能，構(gòu)建職能明確、分工協(xié)調(diào)的新型農(nóng)信社管理監(jiān)督體系。
首先，要加大財政政策扶持力度。將針對農(nóng)信社的企業(yè)所得稅減半、營業(yè)稅按3%征收等稅費優(yōu)惠政策執(zhí)行期限延長至“十二五”期末，對民族地區(qū)和貧困地區(qū)農(nóng)信社實行免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。其次，協(xié)調(diào)解決支農(nóng)再貸款政策與銀監(jiān)部門存貸比控制之間的矛盾，允許計算農(nóng)信社存貸比時將農(nóng)信社利用再貸款發(fā)放的貸款從總額中剔除；對貧窮落后地區(qū)，尤其是資金相對緊張且支農(nóng)力度較大的農(nóng)信社，按照經(jīng)營規(guī)模、還款能力加大再貸款支持，并實施適度優(yōu)惠的支農(nóng)再貸款利率。第三，在貨幣政策的數(shù)量型工具上對農(nóng)信社給予傾斜，對西部農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)信社，在確定差別存款準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整的相關(guān)參數(shù)給予扶持，支持相關(guān)農(nóng)信社擴大信貸投放。第四，繼續(xù)實施對農(nóng)信社增量涉農(nóng)貸款的獎勵和定向補貼政策，引導(dǎo)農(nóng)信社擴大涉農(nóng)貸款投放。第五，合理有序的安排對農(nóng)信社優(yōu)惠政策的退出，認(rèn)真考慮災(zāi)后重建
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