行政責任指行政主體及其公務(wù)員因違反行政法律規(guī)范而依法承擔的法律責任，具體可分為行政處分和行政處罰。內(nèi)部行政責任則是對行政責任的進一步細分。簡單地說，內(nèi)部行政責任是指行政及其公職人員在行使法律賦予的行政權(quán)的過程中，做出了違反有關(guān)行政管理法律、法規(guī)的規(guī)定，但尚未構(gòu)成犯罪的行為，依法應(yīng)當向行政系統(tǒng)內(nèi)部承擔的法律責任。內(nèi)部行政責任的具體含義包括：(1)內(nèi)部行政責任是行政自省、自律系統(tǒng)。內(nèi)部行政責任的追究，必然對行政倫理產(chǎn)生一定的影響。(2)內(nèi)部行政責任是為善功能的具體表現(xiàn)。(3)內(nèi)部行政責任是內(nèi)含一系列分工明確、環(huán)環(huán)相扣的實踐機制。(4)內(nèi)部行政責任是促進內(nèi)部行政法規(guī)范化、具體化的內(nèi)在動力。
內(nèi)部行政責任實質(zhì)上是對行政責任的進一步細分，即以行政內(nèi)部，由內(nèi)而外的對行政責任進行深層次的劃分。明確區(qū)分內(nèi)部行政責任與其他行政責任的界限是研究內(nèi)部行政責任的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)我國行政責任的理論與實踐特點，可將行政責任分為內(nèi)部行政責任和外部行政責任兩大部分。外部行政責任行政及其公職人員因違法或褻瀆行政行為，必須依法承擔的行政責任。換句話說，內(nèi)部行政責任是行政及其公務(wù)員對其所屬的整個行政系統(tǒng)依法所要承擔的行政責任。雖然，理論上內(nèi)部行政責任和外部行政責任的界限是很明顯的，但實踐中，內(nèi)部行政責任與外部行政責任是同時存在并同時起作用的。內(nèi)部行政責任與外部行政責任之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。第一，內(nèi)部行政責任與外部行政責任并存于行政責任之中，是一個事物的兩個方面。作為一個行政法學(xué)概念，行政責任是內(nèi)部行政責任和外部行政責任的上位概念，兩者是對行政責任的進一步細分或者說是行政責任的一種分類。第二，兩者是既并存又相互獨立的關(guān)系。在行政責任范疇，各自有其運行方式和適用程序。第三，內(nèi)部行政責任與外部行政責任不能互相取代亦不能互相抵消。第四，內(nèi)部行政責任與外部行政責任的構(gòu)成要件存在一些共同特征。
內(nèi)部行政責任是一個完整的內(nèi)部控權(quán)體系，同時又是一種引導(dǎo)系統(tǒng)。通過對內(nèi)部行政責任的認定、追究、究責方式、究責程序、究責依據(jù)、究責、對究責過程的監(jiān)督等一系列的聯(lián)動機制來引導(dǎo)內(nèi)部控權(quán)機制的運作。
內(nèi)部行政責任的運行是指在行政系統(tǒng)內(nèi)部，內(nèi)部行政責任的認定、究責以及究責程序、究責方式、究責依據(jù)等步驟和次序，這些步驟連接起來組成了內(nèi)部行政責任的運行。具體可分為宏觀和微觀兩種運行模式。
1.宏觀的運行模式。宏觀的運行模式是根據(jù)我國行政設(shè)置的層級特點來區(qū)分的。行政是按照級別設(shè)立的，上級行政可以對下級行政的行政行為進行監(jiān)督和檢查，下級行政就自己的行政行為向上級行政負責。內(nèi)部行政責任就是通過它自身的引導(dǎo)功能，引導(dǎo)內(nèi)部行政責任的落實，也就是查清內(nèi)部的責任主體。例如，在賠償中，行政作為賠償主體向行政相對人承擔賠償責任。同時行政亦是責任主體，向其上一級的行政承擔內(nèi)部行政責任。
2.微觀的運行模式或稱人事究責機制。這種機制主要是追究行政公務(wù)人員的責任。行政的公務(wù)員與所在行政的關(guān)系是隸屬關(guān)系，行政公職人員依法行使行政權(quán)力，除了對社會負責之外，還要對所屬行政負責。這種追究責任機制，在實踐中包括公務(wù)員的績效評估、公務(wù)員的考核評定、對公務(wù)員違法違紀的內(nèi)部追究責任等。
首先，內(nèi)部行政責任與外部行政責任是行政責任的兩個部分，是一個事物同時存在的并相互聯(lián)系的兩個方面。其次，內(nèi)部行政責任和外部行政責任雖然調(diào)整范圍的依據(jù)不同，但在實踐中，是同時
存在并互相影響、不可分割的。例如，同一，既涉及到對行政相對人承擔法定行政責任，又涉及到行政系統(tǒng)內(nèi)部追究涉案公務(wù)人員的內(nèi)部行政責任。對行政相對人承擔法定行政責任的程序和方式屬于外部行政責任的范疇，而在行政系統(tǒng)內(nèi)部追究涉案公務(wù)人員行政責任(行政追償、行政處分等)的程序和方式則屬于內(nèi)部行政責任的范疇。外部行政責任的糾查會為內(nèi)部行政責任的啟動提供資料和現(xiàn)實依據(jù)；內(nèi)部行政責任的究責也會對外部行政責任的啟動起到警示作用。因此，可以說內(nèi)部行政責任與外部行政責任是相互依存、共同起作用的。
20世紀80年代末期，西方的法治理念和大量外來的法律條文引入我國，新的法制觀念與傳統(tǒng)的行政觀念發(fā)生了激烈的沖突。人們發(fā)現(xiàn)，即使是受到同樣的執(zhí)法技術(shù)、法制觀念、法律知識的教育，由于對法律知識和法律觀念內(nèi)化程度不同，他們的執(zhí)法行為也是不同的。所以單純地依賴行政權(quán)的執(zhí)行主體來維護行政權(quán)的“善”的本質(zhì)是不可能的，還需要依靠制度、程序等機制作為保障。
隨著我國社會各方面條件和法制環(huán)境趨于成熟，對全方位行政法的需求越來越迫切，不僅要求行政范圍的廣泛性，而且要求行政行為的靈活性。簡單地說，即對行政權(quán)運行的效率和效果都提出了更高的要求。內(nèi)部行政責任系統(tǒng)在行政權(quán)運行的初期就具有對該行政行為進行自我監(jiān)督和自審、自查的機制。這樣不僅減少了違法、違規(guī)行政行為和自由裁量權(quán)被濫用的幾率，而且降低了的行政成本，大大提高了行政效率。法律允許行政及其公職人員在行駛行政權(quán)的過程中有一定程度上的自由裁量權(quán)，即在法定的范圍內(nèi)，公職人員可以自由選擇行使行政權(quán)的方式和方法。實踐中，自由裁量權(quán)的存在，雖然提高了行政權(quán)行使的實際靈活度，但同時也存在著行政權(quán)運行過程中被濫用的可能。如果這種法定范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)被無限制地濫用，就要為這種錯誤的行政行為買單，從而加重了的行政負擔。因此，控制自由裁量權(quán)是內(nèi)部行政責任體系的價值目標之一。
內(nèi)部行政責任體系內(nèi)含有與人為善的倫理意蘊，內(nèi)部行政責任主張行政權(quán)性“善”，①認為行政權(quán)本質(zhì)上是“善”的，并且有與人為善的能力和內(nèi)在屬性。行政主體有能力依靠自己的自覺和行政倫理意識，積極、主動地對自身的行政行為進行監(jiān)督和自控。行政權(quán)的“善”性是以憲政為依托的。我國憲法規(guī)定，的一切權(quán)力屬于人民。行政是的執(zhí)行， 人民行使權(quán)力。如果按照行政權(quán)或行政屬“惡”②的說法，那么其體現(xiàn)的權(quán)力也是性“惡”的，顯然這種說法并不成立。現(xiàn)在我們提倡和諧社會，就是要求我們各級行政，與人為善，處理好同人民群眾的關(guān)系。
內(nèi)部行政責任是一個綜合概念，是各個內(nèi)部運行機制的總稱。內(nèi)部行政責任強調(diào)行政主體及其公職人員的自我約束和自我控制。首先，從行政權(quán)開始運行之初，內(nèi)部行政責任就存在，它指的是行政行為運行之依據(jù)：行政決策、行政指導(dǎo)、行政法規(guī)、行政規(guī)章等具有行政立法性質(zhì)的內(nèi)部行政行為(行政系統(tǒng)范圍內(nèi)的行政活動)。其次，行政主體及其公職人員通過自己對具體行政行為的理解，并采取了具體的行政行為，這就形成行政主體與客體的法律關(guān)系，這種法律關(guān)系是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。再次，行政行為實施以后，實現(xiàn)了預(yù)期的行政目的或目標，是成功的行政作為，沒有達到預(yù)期的行政目的或目標，就是失敗的行政作為。行政作為的成功或失敗，都與行政人員的主體自律有關(guān)。因此，在整個行政權(quán)運行的過程中，內(nèi)部行政責任的自律性要求行政主體及其公職人員從抽象行政行為階段就要有自我約束意識。自覺地依法定職權(quán)善用行政自由裁量權(quán)，避免行政決策的任意性，降低自由裁量權(quán)被濫用的幾率。行政主體及其公職人員在實施具體行政行為時，能依法定職權(quán)和法定程序，隨時對自身行政行為進行自檢，以便及時糾正錯誤的行政行為，減少損害性行政結(jié)果的出現(xiàn)。從而增加人民群眾對行政的信心，積極配合和協(xié)助的行政行為。
因此，內(nèi)部行政責任理論的提出意味著研究視角的轉(zhuǎn)變。從行政系統(tǒng)內(nèi)部出發(fā)，重新定位研究立足點。依靠行政主體自身的能力維護行政權(quán)的“善”質(zhì)運行，恢復(fù)行政主體本應(yīng)有的社會形象。同時使行政及其公職
行政倫理是指行政行為主體在行使職權(quán)、履行職務(wù)時所應(yīng)該遵守的倫理道德規(guī)范，是制度倫理與個體倫理的統(tǒng)一。行政主體依法行使行政權(quán)既是一種責任亦是一種義務(wù)。故本文所說內(nèi)部行政責任范疇中的行政倫理包括行政主體的責任義務(wù)。責任義務(wù)實質(zhì)上是以“事”為中介的社會關(guān)系的反映。內(nèi)部行政責任體系的另一重心即行政責任的倫理內(nèi)化。所謂行政責任的倫理內(nèi)化即突出行政倫理的作用，使其貫穿于行政及其公職人員行政行為的全過程。行政倫理即貫穿于行政過程中的帶有行政職業(yè)性質(zhì)的倫理，行政倫理也是現(xiàn)代行政理念對行政權(quán)運行全過程的內(nèi)在道德要求。行政倫理從其根本意義上講是一種責任倫理，也就是說代表人民行使權(quán)力的行政，要對自己做出的行政行為負責，并能夠承擔其所做出的行政行為產(chǎn)生的行政責任或者簡稱為行政的責任權(quán)能，其中包括行政公開，行政決策的公平、公正，行政行為的合理性與合法性，正當行政程序等。內(nèi)部行政責任理論及其實踐機制，不僅要求行政主體在行使行政權(quán)過程中具備較高的個人素質(zhì)和行政法理論知識，而且要求行政責任倫理意識的高度內(nèi)化。
內(nèi)部行政責任體系是一個完整的行政權(quán)內(nèi)部控制系統(tǒng)，有自己的系統(tǒng)架構(gòu)和實踐運行機制。其中包括內(nèi)部行政責任的認定機構(gòu)、內(nèi)部行政責任的究責方式、內(nèi)部行政責任的究責依據(jù)、內(nèi)部行政責任運行的監(jiān)督機構(gòu)等聯(lián)動機制。內(nèi)部行政責任體系是行政主體自覺地對自身行政行為進行自我監(jiān)督的工具，從行政權(quán)運行的源頭(行政立法、行政決策)就附有監(jiān)控機制對其運行過程(合理性、正當性、合法性、實用性)進行全方位的監(jiān)督。內(nèi)部行政責任體系具有控制行政自由裁量權(quán)、引導(dǎo)行政對自身行政行為進行自我監(jiān)控以及重塑我國行政的行政形象的功能，值得我們深入地探索和研究，發(fā)掘其實踐價值。
①本文所說的“善”是指行政主體有能力依靠自己的能力善用行政權(quán)；有能力依法實施行政行為，在法定范圍內(nèi)善用行政自由裁量權(quán)；有能力對自己做出的行政行為進行階段性的修正和自我監(jiān)督。徹底改變原有的“官本位”和“官就是老大”、“做的事就是對的”的舊思想。
②本文的“惡”是指為惡的負面社會形象。其中包括，“官官相護”、“官本位”、“行政權(quán)過度膨脹”、“不辦實事、濫用自由裁量權(quán)”、“行政的行政行為得不到有效的法律監(jiān)督”等負面的社會形象。相當長的一段時間，我國的行政法理論研究都將行政及其行政權(quán)和行政行為當作一個瑕疵的存在即本文所說的惡性的存在，更多的行政控權(quán)研究是從行政系統(tǒng)外部對行政主體進行有針對性的監(jiān)督和制控。我國有幾千年的封建制度，受封建社會的行政制度和舊行政陋習(xí)的影響，在公民的心里，一直都有諸如“為大”、“的行為相當于法律是不可以質(zhì)疑的”、“民無法與官斗”的消極形象存在。
[4]李小蘭，曾盛聰，行政倫理的價值基礎(chǔ)與實現(xiàn)機制——基于“新公共服務(wù)”范式的分析[m]，理論與現(xiàn)代化，2007,(3).
[5]汪蘇娜，我國公共管理責任義務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及對策[j]，理論與現(xiàn)代化，2009，(4).
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