摘要 政策試點是中國國家治理策略體系的重要組成部分，是中國政府遵循“由點到面”邏輯以試驗手段制定政策的一種常規(guī)性工作方法。低碳城市試點是中國應對氣候變化戰(zhàn)略的重要組成部分，通過選擇不同類型、不同發(fā)展階段、不同資源稟賦的地區(qū)開展試點，探索經濟增長與碳排放脫鉤的模式。現(xiàn)有文獻側重低碳城市建設的內涵、建設模式與路徑、溫室氣體的核算方法、政策手段、峰值研究與達峰路徑、效果評估等，有力地支持了低碳城市建設決策，但對于低碳城市試點的政策設計鮮有涉及。本文從政策過程理論、央地關系兩個視角，結合府際學習與競爭關系，建構了中國低碳城市政策“試點–擴散”機制與政府行為的分析框架。中國的低碳城市試點具有探索型開拓性、綜合型專業(yè)性、授權型自主性的特點，結合三批低碳城市試點的文件要求和實踐進展，從政策試點的選點、設計、執(zhí)行、監(jiān)督和評估五個方面對于中國低碳城市試點進行了系統(tǒng)的梳理分析。相較于經濟領域的其他政策試點，低碳城市政策試點具有弱激勵弱約束的政策環(huán)境。地方政府基于自身的學習能力和領導力，在政策創(chuàng)新方面表現(xiàn)出爭先、自主、效仿和守成四種行為特征，并以杭州、深圳、鎮(zhèn)江、成都四個表率城市做了實證。政策“試點-擴散”的過程從本質上講是中國政策創(chuàng)新與擴散的過程，可能在現(xiàn)實中需要往復多次進行，中國已陸續(xù)開展的三批低碳城市試點工作就遵循這樣的政策邏輯。試點的意義是試出問題、解決問題、積累經驗。從前三批試點城市評估結果來看，試點城市在低碳發(fā)展目標設定、轉型路徑探索和低碳發(fā)展動力轉換等方面與社會的預期仍有差距，為此本文提出了推進低碳城市建設的四點建議：一是激發(fā)城市低碳發(fā)展的內生動力;二是完善低碳城市試點的科學論證機制;三是建立激勵與約束并舉的長效機制;四是強化市場公平競爭的政策導向。
關鍵詞：低碳城市試點;試點-擴散;府際關系;政策設計;地方政府行為
《城市問題》(月刊)創(chuàng)刊于1982年，是北京社會科學院主管主辦的城市問題研究美術期刊，創(chuàng)刊以來，堅持“雙百”方針，倡導學術理論創(chuàng)新和實事求是的學風，注重發(fā)表對我國城市問題進行深入研究的成果。
城市是發(fā)展低碳經濟、應對氣候變化的基本行政單元。中國高度重視發(fā)揮城市在落實氣候行動目標中的積極性和創(chuàng)造性，避免在快速城鎮(zhèn)化進程過程中被“高碳鎖定”。2007年9月，胡錦濤主席[1]正式提出發(fā)展低碳經濟，拉開了中國“低碳”區(qū)域實踐的帷幕。2008年，世界自然基金會(WWF)在中國開展了低碳城市發(fā)展項目，選取保定和上海作為首批試點城市。2010年，國家發(fā)改委正式啟動國家首批低碳試點，后續(xù)2012年和2017年又分別公布了第二批、第三批試點名單，以期通過低碳試點政策來累積低碳發(fā)展的重要經驗進而全面推廣，從而推動落實中國政府所承諾的二氧化碳排放強度下降目標。低碳城市試點開創(chuàng)了頂層設計和試點示范相結合的治理模式，不僅成為檢驗氣候變化政策的“試驗田”，也為城市創(chuàng)新發(fā)展注入了新活力。低碳城市試點是實現(xiàn)中國低碳經濟發(fā)展的一項重要政策，客觀評價其實施效果，系統(tǒng)反思試點政策設計邏輯，不僅有利于低碳試點地區(qū)更好地推進低碳工作，而且對于低碳試點政策的進一步推廣具有重要意義。
1 文獻綜述
作為全球重要的溫室氣體排放大國和發(fā)展中大國，尋求減排與發(fā)展雙贏的低碳經濟發(fā)展道路是中國的理性選擇。開展低碳城市試點，目的是在保持社會經濟穩(wěn)定增長的同時，探索不同的低碳經濟發(fā)展模式。圍繞如何“推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標”，現(xiàn)有文獻側重低碳城市建設的內涵、建設模式與路徑、溫室氣體的核算方法、政策手段、峰值研究與達峰路徑、效果評估等，有力地支持了低碳城市試點的決策。
在低碳城市試點政策目標明確的前提下，政策內容和政策手段成為試點對象與研究熱點。政策設計的出發(fā)點是明確低碳經濟和低碳城市的內涵，莊貴陽[2]利用脫鉤概念建立了低碳經濟的邏輯分析框架，潘家華等[3]把低碳經濟概念界定為在控制溫室氣體排放全球共同愿景目標下，碳生產力和人文發(fā)展均達到一定水平的一種經濟形態(tài)。由于城市是現(xiàn)代社會生活的集聚地，城市經濟、市民生活、政府管理都要體現(xiàn)低碳理念和行為特征。
控制溫室氣體排放和低碳城市建設的重點領域包括工業(yè)、建筑、交通、能源供應、農業(yè)、林業(yè)、廢棄物管理等。具體路徑無外乎從結構和效率入手，優(yōu)化能源結構，減少高碳產業(yè)比重，提高能源利用效率。現(xiàn)有研究探討了不同發(fā)展階段、不同類型城市低碳城市建設模式[4-5]、碳排放的影響因素[6-8]、碳排放達峰路徑[9-11]，并就煤控[12]和油控[13]路徑進行了案例研究。針對碳稅和碳交易兩種政策手段的優(yōu)劣，進行了比較研究[14-15]，并在國家啟動全國碳市場之后，重點就碳市場機制設計進行研究[16]。
在方法學方面，圍繞城市溫室氣體排放核算[17]和二氧化碳排放目標考核分解[18]，學術界開展了大量研究。城市溫室氣體排放清單是編制城市低碳發(fā)展規(guī)劃的基礎，也是科學制定二氧化碳排放目標分解考核的前提。低碳城市建設評價指標體系，一方面可以為城市低碳發(fā)展規(guī)劃的目標設定提供科學指導，另一方面可以評價低碳城市建設的進行進展情況。莊貴陽等[19]在系統(tǒng)界定低碳經濟概念的基礎上，從低碳產出、低碳消費、低碳資源和低碳政策四個維度構建了評價指標體系。借助“PDCA”理念，低碳城市評價指標體系不僅能夠反映城市低碳發(fā)展現(xiàn)狀，又能反映城市向低碳轉型的努力程度，了解現(xiàn)狀與差距，發(fā)現(xiàn)問題，提出改進路徑[20]。
低碳城市試點的目的是“推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標”，最直觀的評價標準就是看試點城市單位GDP碳排放的下降率。比較定性的總結認為，低碳城市試點提高了試點城市低碳發(fā)展的意識和能力，探索出不少創(chuàng)新性的舉措和做法，尤其是低碳試點城市的單位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區(qū)，也顯著高于全國平均碳強度降幅。通過與同類地區(qū)對比分析，試點城市的低碳工作成效和二氧化碳減排目標普遍優(yōu)于同類地區(qū)。[21]隨著低碳城市試點工作的分批次推進，試點政策績效評價成為近期研究熱點。
為了檢驗國家低碳試點工作的實施效果，學者們從多角度對低碳城市試點政策進行了實證研究。陳楠和莊貴陽[22]通過構建低碳城市建設評價指標體系，對全國三批70個低碳試點城市(地級市)2010年和2015年進行了多維度評估，得出低碳試點工作取得積極成效的結論。李順毅[23]、陸賢偉[24]、楊博文[25]通過合成控制法分析低碳城市試點的政策效應。鄧榮榮[26]、褚國棟[27]和周迪等[28]則通過雙重差分法(DID)評價低碳試點政策。比較一致的結論認為，相對于非試點城市，試點城市的單位GDP碳強度或電力消費強度均有降低。
低碳城市試點的核心是尋找低碳與經濟的共贏路徑，驅動城市創(chuàng)新發(fā)展。地方政府是否積極響應與其激勵條件、能力條件以及約束條件相關[29]。目前中國低碳城市試點中普遍存在職能目標趨同、職責同構、職能履行不均衡、突出行政部門主導地位等問題[30]。由于低碳城市概念界定模糊、低碳領導組織體系虛化導致的協(xié)調不力以及由城市層級所限形成的制度掣肘，成為削弱試點成效的主要因素[31]。總體看，低碳試點政策提升了城市技術創(chuàng)新，對創(chuàng)新的正向影響十分顯著[32]。中國在實施低碳試點政策的過程中會顯著促進外商直接投資，但在城市等級和區(qū)域位置方面的影響存在差異[33]。在地方政府層面，低碳發(fā)展的核心問題是如何激勵地方官員，低碳城市發(fā)展的初期，領導力的構成和對外界環(huán)境的吸收消化能力成為發(fā)展的重要基石[34]。在弱激勵弱約束的政策環(huán)境下，試點城市的領導行為對政策創(chuàng)新有積極的影響[35]。
政策試點是國家治理策略體系的重要組成部分，也是中國特色的政策制定方式。已有研究充分歸納了政策試點的源流、內涵、類型、特征、過程、功能等知識框架，并將政策試點與政策創(chuàng)新、政策擴散關聯(lián)起來，試圖建構公共政策過程的中國模式[36]。對于中國低碳城市的研究，雖然說現(xiàn)有研究有力支撐了中國低碳城市建設決策，但從學理上對于中國低碳城市試點的政策設計及作用機理研究的文獻還比較零散，在高質量發(fā)展和推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，開展低碳城市試點政策作用機制研究非常有必要。
2 政策“試點–擴散”機制的分析框架
一般而言，政策試點是指在一定時期內，上級政府在特定的范圍內(如特定的地域或特定的部門)所進行的具有探索與試驗性質的改革[37]。 政策過程視角和央地關系視角是研究分析政策試點過程與運作機制的基礎性視角[36]。從政策過程實踐上看，試點機制是先于立法的一種“行政試驗”[38]，分為試點前、試點和試點后(組織化擴散)三個階段。從央地關系來看，政策試點是央地權力互動的過程。中央政府對地方政府有約束與控制權力，地方政府在試點實踐過程中也有一定程度的自主性。由于存在學習與競爭關系，地方政府在央地互動中表現(xiàn)出不同的行為特征(見圖1)。
2.1 政策過程
一般而言，一項政策由政策目標、政策內容和政策工具三個基本要素組成。根據(jù)政策過程的基本理論，政策試點的過程可以分為前試點、試點與后試點三個階段[37]。
在政策過程試點之前，上級政府有比較明確的政策目標，但尚沒有完整的用以實現(xiàn)政策目標的政策內容，因此比較具有操作性的方法就是給下級政府較大的自主空間，讓下級政府結合本地區(qū)實際自主選擇具有本地特色的政策內容與工具。如果試點地區(qū)率先實施一項政策創(chuàng)新獲得成功，被上級政府認可，就會作為“典型經驗”在地方政府間推廣運用[39]。由于同一層級的政府之間存在著學習與競爭關系，因此學習能力強的地方政府會在模仿基礎上進行改進創(chuàng)新，也可能會刻意地選擇與其競爭對手不同的政策工具。學習能力弱的政府或簡單地移植或模仿，或者不為所動。
在政策過程試點階段，上級政府有了明確的政策方向，確定了政策內容，但需要通過地方政府檢驗實現(xiàn)政策目標的路徑，探索相應的政策工具。此時，在政策試點前階段就已開始積極探索的“先進者”，迅速地領會上級意圖，調整已有的政策工具，體現(xiàn)出更高的行政效率。試點可能是一個滾雪球的過程，更多的地方政府分批次加入。先行加入者的示范效應，吸引著更多的地方政府向試點看齊，學習能力強的地方政府或爭先，或自主探索;學習能力差的地方政府往往表現(xiàn)為隨大流，如果中央推動力不強，就是守成的態(tài)勢。
在政策過程試點完成之后，對于那些未通過試驗的政策，其政策過程就此終止[40]。對于有些政策試點，既取得一定經驗，也面臨很多挑戰(zhàn)，結合新的形勢和政策目標，可能會開展新一輪的政策試點，擴大試點范圍，優(yōu)化試點政策內容。而對于那些在試點過程中取得不錯效果的試錯試驗，上級政府便著手實質性的推進實施。推廣擴散方式既可能采取“全國一盤棋”的同步推進方式，也可能采用“由點至面，全面推進”的漸進推進方式。
2.2 央地關系
從央地關系角度來看，中央推動的政策試點在產生機制上可以分為中央直接指定、中央指定與地方申報相結合、中央直接組織地方申報三種方式，而中央政府選擇指定或者申報方式背后均有理論與現(xiàn)實的考量[41]。中央政府推動力度強弱的不等、地方政府競爭程度的不一，會共同對試點項目的啟動產生影響，進而形成爭取、指定、追認、自發(fā)四種類型的試點觸發(fā)機制[42]。考慮到中國區(qū)域發(fā)展的異質性，中央根據(jù)各地的申報情況擇優(yōu)試點或直接授權指定，就成為一種理性的政策選擇。地方申報政策試點具有一定的競爭性質，但也包含著中央的偏好及考慮，如地區(qū)差異、試點要求和工作基礎等，并不完全遵循自由競爭原則。
對于具有創(chuàng)新性的政策倡議，由于認知有限，中央政府只是提出新的政策導向，尚未形成操作化的具體方案，往往需要通過政策試點持續(xù)深化政策認知，進而細化政策方案。在這種情況下，把政策創(chuàng)新落到實處，常見的方法就是需要通過頂層設計與試點示范相結合的模式。試點實施政府(地方政府或下級政府)成為探索政策工具的政策試驗室，試點規(guī)劃政府(中央政府或上級政府)對政策備選方案進行監(jiān)督與評估，確保將政策工具不確定性所導致的失敗風險控制在較小的范圍內[43]。
在試點的選擇上，上級政府傾向選擇擁有較多資源、具有較好經驗積累、成功可能性較大的地區(qū)[44]。正是因為試點能夠獲得在政策、財政等方面的支持，地方政府往往積極爭取成為試點，并將成為試點作為一種政績[45]。為了應對競爭激烈且不確定的政治晉升前途，地方政府官員還會就一些主要問題采取前瞻性行動來凸顯創(chuàng)新性。如果創(chuàng)新性的措施或者機制取得成效，被其他地方效仿，最終被上級政府認可和推廣，這是對地方官員工作的認可[29]。
2.3 府際學習與競爭
創(chuàng)新具有較強的風險性和較高的失敗率，通過府際學習，去效仿其他組織的成功經驗，降低政府創(chuàng)新的成本和失敗率，就成為推動政府創(chuàng)新的主要途徑之一[46]。地方政府之間為了爭奪流動性的生產要素或政策資源展開激烈的競爭。在學習其他地方政府成功的政策經驗同時，也會對失敗政策進行規(guī)避。地方政府創(chuàng)新為特定政策的有效性提供了實驗室，上級政府可以通過正式文件或非正式的渠道對下級政府的創(chuàng)新擴散產生影響，也可以在實驗之后決定是否采用，增加了政策選擇的豐富性和政策決策的科學性[46]。如果上級政府認為有創(chuàng)新性值得推廣，會有組織地推廣。如果很多地方政府都已經自發(fā)地學習，上級政府就不會采取推廣措施。
學習機制、競爭機制、模仿機制是公共政策制定者主動和自愿推動政策擴散的機制[47]。地方政府在制定政策過程中，往往會有選擇地向其他政策制定者學習，上級政府也通常會組織現(xiàn)場會、交流會介紹典型經驗，開展主動的政策學習活動。地方政府之間面臨提供優(yōu)質公共物品的競爭性環(huán)境和晉升壓力，造就了中國公共政策擴散的獨特競爭性機制。為了有效降低政策制定和執(zhí)行成本，減少政策執(zhí)行中的失敗風險和執(zhí)行失敗的主體責任歸因風險，政策追趕者往往會模仿、效仿政策領跑者的做法。
3 低碳城市試點的政策過程
從2010年7月國家發(fā)改委啟動第一低碳城市試點工作開始，中國低碳城市省市試點工作先后啟動三批，全國共87個省市區(qū)縣納入試點范圍，試點內容愈發(fā)明確，思路愈發(fā)清晰。通過梳理三批低碳城市試點文件要求(見表1)，結合低碳城市試點的政策實踐進展，其主要環(huán)節(jié)基本符合政策試點的一般過程[48]。
(1)“政策試點”選點。第一批試點城市的選擇方式屬于上級指定，第二批和第三批試點城市的選擇增加了申報和專家評審環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了公平公正和科學性。程序愈發(fā)公開透明，體現(xiàn)公平競爭。無論是自上而下還是自下而上形式，選點都是有條件的，需要考慮前期工作基礎、資源稟賦、區(qū)域的代表性等。從試點的范圍來看，試點規(guī)模逐漸擴大，逐步聚焦到地市級層面的二三四線城市。試點城市選擇充分考慮不同地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展階段、產業(yè)結構和工作基礎，試點范圍覆蓋經濟發(fā)達區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護區(qū)、資源型地區(qū)和老工業(yè)基地等。
(2)“政策試點”設計。根據(jù)三批試點文件的通知要求，試點內容和目標任務更明晰，試點要求具體化。除編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定配套政策外，第二批加入建立控制溫室氣體排放目標責任制，第三批城市試點明確要求設置達峰目標，提高低碳發(fā)展管理能力。在指導思想上，均強調協(xié)調經濟發(fā)展、改善民生和保護環(huán)境，推進試點工作的制度創(chuàng)新要與相關生態(tài)建設、節(jié)能減排、環(huán)境保護等工作統(tǒng)籌協(xié)調，納入生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局。各試點城市的試點實施方案都需國家發(fā)改委組織專家審定批準。
(3)“政策試點”執(zhí)行。執(zhí)行是確保政策試點目標的實現(xiàn)。各城市成為低碳城市試點以后，一般都在全市層面召開低碳城市試點啟動大會，有國家部委和省市主管領導出席，對試點工作進行輿論宣傳，推動和爭取社會各界對試點工作的了解和支持。從目前來看，不少地區(qū)推進低碳建設的協(xié)調組織方式基本都采取了成立“低碳城市建設領導小組”、并設立相應辦公室的做法。由于低碳建設實際上要落實到具體的領域，要求有專門性的主管部門和專業(yè)性的政策措施。這也為低碳城市試點工作的統(tǒng)籌協(xié)調帶來難度。
(4)“政策試點”監(jiān)控。為避免“政策試點”設計理念偏頗、避免“政策試點”目標脫離實際，需要通過“政策試點”過程監(jiān)控并加以修正和改善。作為一項探索型和專業(yè)性很強的試點任務，地方政府自主性很強，主管部門希望地方領導重視，大膽探索、務求實效、扎實推進。為保證試點工作順利推進，國家發(fā)改委組織召開多次能力建設培訓活動，進行經驗交流分享。在實踐中，一些城市不顧實際都提出發(fā)展新能源產業(yè)，打著低碳的名義發(fā)展高碳的產業(yè)和項目，受到媒體質疑。因此，文件特別提出堅決杜絕概念炒作和搞形象工程，這實際上也是對地方政府試點工作的一種監(jiān)控和糾偏。
(5)“政策試點”評估。政策評估是政策科學研究的一個重要問題，評估一項政策的實施效果有其背后的基本邏輯[49]。評估可以自評估，可以是自上而下的考核評估，也可以是第三方評估。2016年3—6月，國家發(fā)改委組織召開了低碳試點城市經驗總結評估交流會，旨在總結經驗，梳理特色亮點，發(fā)現(xiàn)存在問題，明確改進方向，發(fā)揮示范帶動作用。中國已陸續(xù)開展三批低碳城市試點，突出問題主要表現(xiàn)在政策目標缺少約束性和科學性、政策執(zhí)行主體權責不匹配、政策內容過于寬泛、缺少專項資金保障以及對應的政策評價體系等[50]。試點工作2020年即將結束，政策試點的評估結果決定著后續(xù)工作的走向。
4 低碳城市試點的政策屬性
參照試點的三種分類標準[36]并結合低碳城市試點的實踐探索，可以判定低碳城市試點屬于探索型和開拓性試點，兼顧綜合型和專業(yè)性特點，是在地方政府自主推動下中央授權開展的試點。相對于經濟領域的其他試點，低碳城市試點還具有弱激勵弱約束的政策特征。
一是探索型開拓性。公共政策先行先試的目的主要是拓荒，激發(fā)先行主體內生活力，在政策空白領域結合本地區(qū)優(yōu)勢探索出新的政策，提供可復制的經驗[51]。低碳經濟的概念是在氣候變化背景下提出的。隨著中國2006年成為世界第一碳排放國，面臨的國際減排壓力劇增。面對日益嚴重的碳排放形勢，中國也不斷提高減排責任意識，制定了一系列應對政策。哥本哈根會議以后，積極應對氣候變化，成為中國經濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略。對于如何落實中國2020年溫室氣體排放控制目標，國內有不少人士擔心會影響中國經濟發(fā)展，甚至直接影響GDP的增長。當年美國小布什政府拒絕批準《京都議定書》時給出的理由就是減排對經濟的影響太大。歐盟的研究認為，將27個歐盟成員國至2020年的減排目標從20%提高到30%，經濟增長速度將下降0.6%。所以，中國政府開展低碳省區(qū)和低碳城市的試點，就是要充分調動各方面積極性，探索減排與經濟增長雙贏的路徑。
二是綜合型專業(yè)性。廣義的碳排放包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等六種溫室氣體，來源于生產和生活的各個方面。低碳城市是以城市空間為載體，以能源、交通、建筑、生產、消費為要素，以技術創(chuàng)新為手段，通過合理空間規(guī)劃和科學環(huán)境管制，在保障經濟社會有效運行的前提下，實現(xiàn)碳排放與經濟增長脫鉤的城市發(fā)展模式[52]。所以，低碳城市試點是一項綜合性強的工作，涉及到生產方式和生活方式的變革，需要工業(yè)、農業(yè)、能源電力、廢棄物管理、建筑、交通和生活等各個領域部門通力合作，發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾的主體責任。與此同時，低碳城市試點是一項具有專業(yè)性、技術性與前瞻性的公共政策。溫室氣體排放的核算方法、碳定價的方式選擇、碳市場的規(guī)制設計、減碳效果的評估等都需要專業(yè)知識支撐。
三是授權型自主性。試點選擇的過程有兩種：地方政府自下而上游說，上級政府自上而下指定[53]。試點選擇的結果，是部分地方被賦予了先行先試的重大使命。早在2008年，世界自然基金會(WWF)和英國外交部分別在中國開展了低碳城市發(fā)展項目，選擇上海和保定以及吉林市作為試點。這些試點雖然不是官方指定或者授權，但也得到了國家發(fā)改委主管部門的支持。國務院授權國家發(fā)改委組織開展低碳城市試點，就是考慮了各地政府為落實中國2020年控制溫室氣體排放行動目標表現(xiàn)出的主動性，給予地方政府充分的自主權，讓地方政府根據(jù)各自實際情況，探索問題的解決辦法，再將成功的經驗吸收到國家政策中，繼而在全國范圍內推而廣之。第二批和第三批低碳城市試點的依次開展，體現(xiàn)的就是國家授權下地方自主探索的特征。
四是弱激勵弱約束。基于以往的實踐經驗，中央政府通常會為各政策領域的地方政府提供財政支持和政策優(yōu)惠，但在低碳城市試點上，除了少量的試點能力建設項目資金支持，國家主管部門(國家發(fā)改委)未向地方政府分配任何財政資源和政策傾斜。一方面，國家只是要求和鼓勵低碳試點城市根據(jù)國家目標自行制定嚴格的政策目標，如提出碳排放達峰目標，但沒有經濟支持和政策傾斜，所以試點城市無法通過市場創(chuàng)新豐富地方財政資源;另一方面，國家實施低碳試點也未給地方政府提供充足的強制的約束條件，不同于自上而下強約束機制的政策執(zhí)行試點，不能通過績效評估和項目審核會等給地方政府官員帶來考核壓力，所以也無法提高地方官員在政績表現(xiàn)方面的競爭力。自2010年實施低碳試點計劃以來，也只是在2016年進行過一次集中的匯報評估，總體上體現(xiàn)了弱約束的試驗環(huán)境。
5 低碳城市試點中的央地關系
政策試點是中國政府遵循“由點到面”邏輯以試驗手段制定政策的一種常規(guī)性工作方法[36]，本質上是一種地方政府創(chuàng)新[53]。在中央“自上而下”的授權下，不同地方政府自主開展“自下而上”的政策試點，以實現(xiàn)績效競爭與示范效應[39]。中央博采眾長吸收到中央制定的政策中，繼而在全國范圍推廣。
5.1 弱激勵弱約束下的政策環(huán)境
政策試點對推進中國政策和制度創(chuàng)新具有重要作用[54]。一般地，由于低碳城市試點具有探索型和嘗試性，地方政府被允許根據(jù)當?shù)貙嶋H情況“摸著石頭過河”。換言之，低碳城市試點是以產生或涌現(xiàn)“自下而上”的政策創(chuàng)新為目的，中央政府積極鼓勵基于當?shù)貤l件的政策創(chuàng)新。與此同時，地方政府擁有一定的自主性。
目前的低碳城市試點屬于“中央請客、地方買單”的形式。中央給予地方試點機會具有很強的嚴肅性，入選試點是榮譽與責任的雙重體現(xiàn)。在弱激勵-弱約束的制度環(huán)境下，地方政府參與低碳城市試點建設更多的為了得到合法性認同。各個地方政府依然積極地申請參與，目的在于獲得中央政府的資源要素和其他優(yōu)先政策。當前許多地方政府申報試點的積極性雖然很高，但很多工作都是虎頭蛇尾，并沒有以積極的態(tài)度和行動進行下去[41]，說明申報試點的動機產生了偏移。
政策試點雖具有降低政策成本的作用，但限于中國的實際情況，試點的設計和選擇并不能隨意而為，畢竟最終目的是擴散和應用[41]。雖然低碳城市試點的范圍已擴展到87個省市區(qū)，但地方政府的自主性仍然不夠理想。囿于政策和資金支持以及自身的有限能力等，中央政府的推力最終還是保證政策減少偏移[41]，既不是漫無目的的試錯，也不是先入為主的試對，而是中央主導的“政策求解”過程[55]。
在以經濟增長率為競賽標準的前提下，以GDP為導向的績效評估使得地方官員在氣候變化和環(huán)境領域的激勵下降，以致地方官員往往會選擇性地執(zhí)行國家環(huán)境相關的政策[56]。低碳試點省市由于人員、技術、資金、數(shù)據(jù)等基礎能力不同，因而對創(chuàng)建試點工作的推動力度也不同，試點進展也是參差不齊的。如果不解決中央和地方的激勵機制不相容問題，這些理念和承諾在落實中就會存在中梗阻[57]。好在隨著新發(fā)展理念的落實，生態(tài)文明考核評價對地方政府行為會起到積極的引導作用。
5.2 地方政府的創(chuàng)新行為
在弱激勵弱約束的政策環(huán)境下，審視三批低碳試點城市的表現(xiàn)(見表2)，從府際學習與競爭的視角可以給予較好的解釋。根據(jù)地方政府的學習能力、中央政府的介入度兩個維度，可將地方政策創(chuàng)新分為爭先、模仿、自主、守成四種模式[58]。對于中央政府高度關注的政策領域，學習能力較強的地方政府為謀求政績，會積極探索政策創(chuàng)新的新路徑，從而形成爭先模式。對于中央關注度較低或者激勵不足時，地方政府具有較大自由行動空間，如果地方政府的學習能力很強，就會形成自主模式。當?shù)胤秸膶W習能力較弱時，地方政府創(chuàng)新則會出現(xiàn)模仿模式，實際上很多試點城市都在采取這種模式，按部就班。很多試點城市(中西部的一些城市)的學習能力一般，加之沒有相應的政策激勵，沒有達到申報試點的預期，往往陷入守成模式，即維持現(xiàn)行政策安排，采取“不折騰”策略。
由于地方政府官員的作為是地方經濟增長的關鍵性制約因素，因此，如何激勵地方官員，改變地方領導力結構和決策方式是地方低碳發(fā)展的核心問題[45]。試點中地方政府領導的行為其實是一種參與區(qū)域競爭性試點的過程。
在中國特定的制度背景下，地方政府領導者(特別是地方“一把手”)是重要的政策主體，領導行政地位、領導參與度以及領導重視度對政策創(chuàng)新有重要影響。保定、太原、鎮(zhèn)江、廣元和成都在低碳城市試點方面取得亮眼的成績，與時任政府主要領導的關注和重視有關。主要領導在地方上一般具有絕對的權威，并且有充分的資源調動能力和部門協(xié)調能力。特別是對于一些涉及多部門、多層次參與的綜合性工作來說，地方主要領導的重視更加不可或缺，在很大程度上直接決定了工作力度和實際效果。
在第一批低碳試點城市中，杭州市的表現(xiàn)最為突出。杭州市的公共自行車項目成為很多城市的效仿對象，比如武漢、太原、廣元、北京等等。在獲悉國家發(fā)改委即將開展低碳城市試點的消息后，積極申報爭取。在申報成功之后，迅即成立了市委書記為組長的低碳城市建設領導小組，制定“十二五”低碳城市發(fā)展規(guī)劃。低碳城市試點屬于“摸著石頭過河”性質，允許地方充分享受政策制定和執(zhí)行的自主性。缺少自上而下的低碳試點的目標反而成為杭州市進行有意義的探索和制定合乎自身發(fā)展規(guī)律和特色的行動方案的動力[29]。
作為改革開放的領頭羊，深圳市自設市伊始就是國家層面開展試點示范的青睞對象。例如，交通運輸部低碳交通運輸體系建設試點、財政部節(jié)能減排財政政策綜合示范試點、生態(tài)環(huán)境部“無廢城市”試點、科技部國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)以及中國特色社會主義先行示范區(qū)等10余個試點項目在深圳實施。試點意味著享有更多的資金支持、政策優(yōu)惠和政績展示機會，也是福利的局部積累[41]。一個城市實施國家級試點示范項目的多少，在一定程度上反映了該城市對低碳發(fā)展的重視和努力程度[59]。自“十二五”中期以后，深圳的低碳發(fā)展路徑日益清晰，在全國率先提出把碳排放達峰、空氣質量達標、經濟高質量增長協(xié)同“三達”[60]作為發(fā)展目標，走出了一條創(chuàng)新驅動的低碳引領之路。
鎮(zhèn)江市是國家第二批低碳試點城市。鎮(zhèn)江在試點城市中突出重圍，除了領導重視之外，上級(中央)政府的肯定也是強大的動力。鎮(zhèn)江市建立了智能化的城市碳排放管理云平臺，成為試點城市仿效的對象。國家發(fā)改委的主管領導多次前往鎮(zhèn)江調研考察并高度評價鎮(zhèn)江低碳城市建設模式，安排其在聯(lián)合國氣候大會上介紹經驗，尤其是習近平總書記前來視察，使低碳城市試點成為主要領導的一項非常大的政績。
成都市于2017年成為國家第三批低碳城市試點。立足本地特色，建立了鮮明的綠色低碳發(fā)展政績導向。起步雖晚，但強大的學習能力和領導重視，展示了成都低碳城市的強大后勁。成都市市長曾任廣元市委書記，早在2008年就提出災后低碳重建于低碳發(fā)展的理念，推動了廣元市成為第二批低碳試點城市，早在2011年就成立了低碳發(fā)展局，在體制機制創(chuàng)新方面走在了全國前列。
6 結論與建議
政策試點一般包含“先行先試”和“由點到面”兩個階段。政策“試點–擴散”的過程從本質上講是中國政策創(chuàng)新與擴散的過程，這種獨具中國特色的政策“試點–擴散”的線性邏輯并不是一次性結束，而可能在現(xiàn)實中往復多次進行[61]。中國已陸續(xù)開展三批低碳城市試點工作就遵循這樣的政策邏輯。試點是在政策內容和政策工具尚不明了的前提下進行的，其意義是試出問題、解決問題、積累經驗。相比10年前，全國大部分城市對低碳發(fā)展的概念和做法還比較迷茫，現(xiàn)在無疑很多試點城市已經有了比較清晰的脈絡。
各地在推進低碳城市試點工作過程中，開拓創(chuàng)新，爭做典范，取得了明顯成效，積累了許多值得推廣的經驗，同時也暴露出制約低碳發(fā)展的問題和短板。從前三批試點城市評估結果來看，試點城市在低碳發(fā)展目標設定、轉型路徑探索和低碳發(fā)展動力轉換等方面與社會的預期仍有差距，尤其在經濟下行壓力下，一些試點城市表現(xiàn)出一定程度的動力不足，亟需剖析根源，“對癥下藥”找準破解路徑。
第一，激發(fā)城市低碳發(fā)展的內生動力。現(xiàn)階段中國推動低碳發(fā)展工作總體上通過行政問責的方式層層傳導壓力，自上而下推動各級地方政府落實相關工作，這容易使基層政府形成考核依賴，低碳發(fā)展的內生動力不足。低碳城市試點強調的是城市自身工作的主動性，本身不具有強制性，一些地方政府將資金和政策訴求作為申報參與低碳試點的主要動機，當看不到低碳試點政策帶來的紅利時，便開始不積極作為。由于政策目標缺少約束性和科學性，一些原本提出達峰目標的城市，面對經濟形勢或自身條件的變化，就不履行相關承諾。當前最大的癥結，恰恰在于試點城市短期內看不到實際收益，且缺乏外在監(jiān)督約束，因而內在轉型動力不足。中央已經明確了生態(tài)文明建設的時間表和路線圖，《巴黎協(xié)定》設定了全球應對氣候變化的中長期目標，中國自主貢獻目標是2030年左右實現(xiàn)碳排放峰值。國際社會對中國期望很高，只有中國凈零排放，世界才能凈零排放。對于中國來說，應及早制定城市中長期低碳高質量發(fā)展戰(zhàn)略，制定科學先進的碳排放強度和總量控制指標，向社會釋放低碳減排的市場信號，布局零碳產業(yè)和全球市場。
第二，完善低碳城市試點的科學論證機制。在中國，政策試點是先于立法的“行政試驗”，低碳城市試點的探索型和嘗試性，意味著政策試點結果的不確定性。當政策試點效果一般時，要給予糾錯反思的機會，完善政策試點的科學論證，建立政策“試點–擴散”的合法性依據(jù)。充分利用專家學者、高端智庫等專業(yè)資源，增強科學技術手段在政策制定中的可行性論證[61]。綜合吸收借鑒各地方政策試點探索的有益經驗，就政策試點的推廣條件做優(yōu)化評估。改變低碳城市建設中政府唱獨角戲的現(xiàn)象，充分發(fā)揮企業(yè)在發(fā)展低碳產業(yè)、開發(fā)碳技術、設計低碳商業(yè)模式等方面的市場主體作用，明確政策制定中的公眾參與程序和信息反饋溝通機制，形成全社會共同推進試點建設的合力。由于地市級城市眾多且差異性很大，需要盡快出臺低碳城市建設的指導性意見，尤其要建立差異化的城市分類評價標準。不能只追求低碳城市試點數(shù)量上的增加，有必要逐步建立試點評比機制和清退機制，以評促建，評建結合，對于試點效果成效不佳的城市予以淘汰。搭建地區(qū)間相互交流與互動的平臺，發(fā)揮試點城市的示范效應，促使地方政府的政策創(chuàng)新及擴散。
第三，建立激勵與約束并舉的長效機制。目前低碳城市發(fā)展各項政策制定和執(zhí)行均以政府為主體，中央和所在省份沒有對低碳城市試點的專項資金支持，地方政府也沒有形成良好的綠色投融資政策支持和市場化機制[51]。在政策設計上，要激勵與約束并舉。法律和行政手段具有直接剛性的優(yōu)點，激勵手段可以激發(fā)節(jié)能減排的內生動力。在經濟下行的壓力下，在繼續(xù)執(zhí)行碳排放總量和強度目標約束的基礎上，更多地實施基于市場的氣候變化政策工具，有利于激發(fā)經濟主體實施低碳行為的積極性和主動性。改變對低碳試點城市弱約束弱激勵的政策環(huán)境，依據(jù)國家溫室氣體排放中長期發(fā)展戰(zhàn)略設定城市低碳發(fā)展的約束性目標，探索更加靈活多樣的市場經濟手段，更好地服務于城市高質量發(fā)展的目標。通過政治激勵和經濟激勵的方式，可以調動其他非試點地區(qū)參與的積極性。通過試點評估和退出機制，對于實施好的地區(qū)應當予以財政、稅收方面的支持;對創(chuàng)新惰性較強的地區(qū)應當進一步明確目標管理和問責機制。
第四，強化市場公平競爭的政策導向。按照以往試點慣例，中央政府會給予資金和政策的支持，三批低碳試點城市的地方政府大多有這方面的考慮。控制溫室氣體排放，與其他的政策試點不同。不給試點設定特定的低碳發(fā)展目標，不給予財政金融的特殊傾斜，目的就是探討可持續(xù)的市場化路徑。中國的經濟發(fā)展已經到了依靠良好的市場環(huán)境保障發(fā)展的階段，由過去追求優(yōu)惠政策“洼地”，轉為打造公平營商環(huán)境的“高地”[62]。在低碳城市試點經驗交流中出現(xiàn)了非常好的趨勢，經濟發(fā)達的城市不再強調國家資金層面的支持，而是表示要為國家低碳發(fā)展起到創(chuàng)新引領作用，就為中西部經濟相對落后地區(qū)起到示范作用。調動城市的積極性，發(fā)揮主動性，將國家目標與促進地方創(chuàng)新精神的地方政策措施結合起來，以促進低碳轉型中的政策創(chuàng)新。
(編輯：劉呈慶)
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文章名稱：中國低碳城市試點的政策設計邏輯
