預付卡，是指企業以特定載體和形式發行的，可在特定機構購買商品或服務的預付價值。 因兼具融資與營銷功能，預付卡自誕生起即受市場熱捧。 近年來，隨著電子商務的蓬勃發展和移動支付的廣泛應用，預付卡開卡、消費活動從線下遷移到線上。 品類繁多的電子預付卡券使預付卡市場呈現更加快速的增長趨勢。 據商務部官方統計，我國2019年全年預付卡發卡金額達5732.04億元，其中虛擬卡發卡金額同比增長44.19%。
預付卡按使用范圍可分為多用途預付卡和單用途預付卡兩類。 多用途預付卡受人民銀行及其分支機構監管，單用途預付卡則由中央和地方商務部門監管。
一、互聯網新業態下預付卡監管面臨的問題
現實中，隨著電子預付卡券的出現，持卡人消費場所向網上遷移，使得傳統場景下按使用范圍劃分的監管界限逐漸模糊。 個別企業利用監管灰色地帶無證經營預付卡業務，甚至挪用客戶資金后“跑路”，帶來巨大風險隱患。
1.監管執法標準難以統一
根據《支付機構預付卡業務管理辦法》(以下簡稱《預付卡管理辦法》)，多用途預付卡是指可在發卡機構之外購買商品或服務的預付價值。 商務部《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》中規定，單用途商業預付卡是指企業發行的，僅限于在本企業、本企業所屬集團、同一品牌特許經營體系內兌付貨物或服務的預付憑證。 實踐中，通常結合消費者持預付卡消費的場所、實際經營者等事實，綜合判斷預付卡的使用范圍為發卡企業或是其以外的第三方企業。
近年來，電子卡券或實體卡綁定電子賬戶模式因其操作簡便、使用方便的特點，在預付卡市場中漸成主流。 各類企業員工福利卡、節日禮品券等預付卡均可綁定電子賬戶，持卡人在發卡企業網上商城選購，或兌換其他企業商品、卡券后二次使用。
有觀點認為，發卡企業網上商城所售賣的商品包含食品、日用品、虛擬產品等眾多品類，并非企業自主生產，發卡企業僅為代銷，屬于《預付卡管理辦法》規定的“在發卡機構之外購買商品”。 此類卡券能夠跨行業、跨地區、跨法人使用，應認定為無證經營多用途預付卡業務。 也有觀點認為，網上商城為發卡企業自主設立運營，商品均為發卡企業郵寄(虛擬商品多為發送電子券碼)交付，故應屬于“在本企業內兌付貨物或服務”的單用途預付卡。
《預付卡管理辦法》頒布至今逾9年，特別是近年來，移動支付迅猛發展，“互聯網+”背景下預付卡新業態的出現導致既有監管規則難以精準適用，可能造成各地監管機關執法標準不統一，存在法律風險。
2.客戶資金安全風險大幅提升
根據人民銀行規定，多用途預付卡企業發卡收取的消費者資金，由人民銀行統一進行100%全額集中存管，資金安全保障度高。 而經商務部門備案的單用途預付卡企業發卡收取的消費者資金，其存管方式則為企業按比例提取后存放至其合作的商業銀行，根據《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》，存放比例一般為20%～40%。 個別非持牌或備案的發卡企業預收資金則完全由企業自行管控，資金收支流向難以監管。 在企業內控機制不健全的情況下，容易發生挪用、截留預收資金的風險，消費者及合作商戶的資金安全難以保障。 極端情況下，甚至可能引發群體性事件，影響消費市場秩序。
3.預付卡市場“劣幣驅逐良幣”效應
無證機構多采取預存現金打折、充值返現或贈物等方式吸引消費者大額資金充值，從而賺取自設資金池收益。 相較之下，持證機構受《預付卡管理辦法》等人民銀行監管合規約束，在售卡方式、金額、商戶拓展等方面均存在諸多限制，且無法利用預收款資金池，成本自然高企，展業過程中存在價格劣勢，在市場競爭中處于不利地位。 部分無證機構面對監管，打起政策“擦邊球”，被人民銀行及其分支機構約談時聲稱歸屬商務部門監管，面對商務部門則聲稱歸屬人民銀行監管，搞“騎墻式”經營，游走在監管灰色地帶。 如不能對此進行有力打擊，將造成市場“劣幣驅逐良幣”的不良效應，嚴重干擾預付卡市場秩序。
二、無證經營預付卡業務的判定標準
經營多用途預付卡業務系行政許可事項，即屬于“持牌經營”。 近年來，隨著支付行業迅猛發展，監管部門為推動支付服務市場健康發展，切實防范支付風險，形成了不再擴大市場容量的監管思路。 2016年4月，人民銀行等十四部委聯合印發《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》，其中明確指出“按照總量控制、結構優化、提高質量、有序發展的原則，一般不再受理新機構設立申請”，至此支付牌照發放即一直“閘門緊閉”，市場價格持續走高。 據筆者統計，截至目前，持“預付卡發行與受理”牌照的支付機構僅139家。 而單用途預付卡業務經營則屬于備案事項，準入條件相對較低，根據商務部相關數據，截至2019年底，全國共有6100余家單用途商業預付卡備案發卡企業，系前者40余倍。 如不能清晰界定無證機構邊界，則將對持證機構監管的權威性產生影響。
1.實踐中存在的觀點
有觀點認為，若將“發卡企業與持卡人”的關系代換為“生產者與消費者”的關系，即可以以“商品是否為發卡企業生產”作為預付卡類型的判斷標準。 舉凡消費者持卡所兌付貨物為發卡企業自主生產，即屬在發卡企業內購買，為單用途預付卡，常見的如餐飲、住宿、居民服務等企業所發行的儲值卡。 反之，消費者持卡所兌付貨物非發卡企業自主生產，即屬在發卡企業外購買，為多用途預付卡，常見的如綜合商場、電商網站儲值卡等。
筆者認為，該標準過于嚴苛。 首先，該標準忽視了“銷售者”在市場經濟中的重要地位，其“自產自銷”的思想與當前活躍的市場經濟形勢顯然不相匹配; 諸如實體超市、零售店鋪等銷售非自主生產商品仍顯屬本企業內消費行為。 其次，要求發卡企業只能銷售自主生產商品，或自建存儲貨物的物流體系，否則即須申請支付業務許可證，亦將大大提升預付卡企業的設立門檻，嚴重限制市場經濟活力。
還有觀點認為，可以“商品是否為發卡企業所有”作為判斷標準。 即發卡企業茲享有消費者兌付貨物的所有權，則視為在發卡企業內購買商品，屬單用途預付卡范疇，絕大多數實體餐飲、商超店面發卡均在此列。 反之，發卡企業銷售貨物非本企業所有，則視為在發卡企業外購買商品，屬多用途預付卡范疇，至于企業實際經營場所、銷售方式等，均不討論。 現實中，部分預付卡電商平臺、預付卡兌換其他企業代金券的經營模式則屬此列。
筆者認為，該標準在實踐中雖較易于操作，監管機關只需檢查企業售賣商品交付流程、購銷合同關于貨物交付的約定，即可做出判斷。 但考慮代銷情形下，發卡企業可以與商戶自主約定所有權轉移事項，規避監管進行套利，故如采用此標準則過于寬松。
2.基于消費者權益保護的識別方法
由上可見，借鏡私法規范輔助判斷預付卡兌付范圍屬于發卡企業之內或之外，雖較為簡單易行，但也易導致標準過寬或過嚴，影響監管效能。 筆者認為，應采用《消費者權益保護法》(以下簡稱《消法》)中的公法邏輯范式，以“預付卡消費場景下的經營者是否為發卡機構”作為判定標準。 詳細而言，即考察發卡機構是否對持卡人的消費行為承擔經營者義務，如售前環節的商品信息展示義務、提供義務，售中環節的交付商品義務，以及售后環節的質量保障義務、出具單據義務、退換貨義務等。 如是，則相關商品、服務即為在發卡企業內購買; 反之，則為在發卡企業外購買。
通過上述具體標準，即可精準認定企業是否涉及無證經營多用途預付卡業務。 理由如下：
尊重法規文本，符合依法行政原則。 《消法》作為消費領域的基本法律，《預付卡管理辦法》規定的“購買商品或服務”行為應以《消法》規定作為標準。 故根據《消法》，若發卡機構是經營者，則該預付卡即屬于單用途預付卡; 反之，則屬于多用途預付卡。
提升執法效能，可增強執法操作性。 以“非公司自主購進商品”“線下自主選購商品”和“提貨券、代金券類產品”三種模糊地帶的消費模式為例分析。
一是非公司自主購進商品模式。 李某持A公司發行的預付卡在其網上商城選購了堅果禮盒，A公司將訂單信息同步堅果廠家，廠家發貨交付李某。 因李某是根據A公司網上商城展示的信息選購、商品根據A公司的訂單交付、訂單票據等均由A公司出具，故該商品即是在發卡機構A公司處購買，屬于單用途預付卡。
二是線下自主選購商品模式。 李某持A公司發行的預付卡在A公司合作蛋糕店訂購生日蛋糕。 因李某是根據蛋糕店展示的信息選購、商品由蛋糕店交付、取貨憑證等均由蛋糕店出具，故該商品即是在發卡機構之外購買，屬于多用途預付卡。
根據前面兩種模式可以延伸推演得知，如李某在A公司網上商城訂購蛋糕，A公司將李某訂單信息同步至合作蛋糕店，后由蛋糕店負責配送交付，則該商品仍為李某自主選購，其實際經營者為蛋糕店，非A公司。 故該商品即是在發卡機構之外購買，仍為多用途預付卡。
三是提貨券、代金券類產品模式。 因提貨券、代金券并非商品，而是預付憑證，故提貨券、代金券本身即屬于《單用途商業預付卡管理辦法》規定的單用途預付卡。 李某持A公司發行的預付卡購買提貨券、代金券選購商品，即與線下自主模式一樣，為在發卡機構之外購買，此預付卡屬于多用途預付卡。
彌補法規“失靈”，可提升法規可接受性。 法規過于嚴苛或寬松，均會導致法規“失靈”。 以《消法》作為判斷標準，既可激發市場主體活力，也能有效規避監管套利，提升法規可接受性。
三、無證經營預付卡業務的監管建議
為進一步規范預付卡市場秩序，明確部門監管邊界，提升履職效率，促進預付卡市場規范健康發展，筆者對監管機構履職提出如下建議。
1.加快推動立法進程，細化明確預付卡監管邊界
因人民銀行與商務部門在預付卡監管領域出臺的規章、辦法均為部門規范性文件，法律位階較低，相關監管標準未經法規確定，易造成各地人民銀行分支機構間、人民銀行與商務部門間標準不統一，易導致執法過寬或過嚴。 建議人民銀行與商務部門加快推進立法進程，細化明確預付卡監管邊界。
2.密切監管機構間溝通交流，加強信息共享
人民銀行作為多用途預付卡的監管機構，與商務部門統一監管標準可使雙方在預付卡監管領域形成合力，互為補充。 面對預付式消費問題，人民銀行分支機構與地方政府商務部門應密切溝通交流，協調配合，加強違規線索、執法信息等的共享，如此才能形成監管合力。
3.強化消費者權益保護政策宣傳與法制教育
人民銀行可會同中國支付清算協會通過媒體、官方網站、線下宣傳活動等多種形式，加強對社會公眾和商戶的法制教育，使其提高支付業務甄別能力，拒絕購買或受理無證機構發行的“多用途預付卡”。
作者：侯圣博
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