一、問題的提出
建設工程檔案指的是“在工程建設活動中直接形成的具有歸檔保存價值的文字、圖紙、圖表、聲像、電子文件等各種形式的歷史記錄”[1]。 根據我國各項城建檔案法規[2]要求，一是建設單位應當在竣工驗收后向城建檔案管理部門報送一套符合要求的建設工程檔案; 二是建設單位是報送工程檔案的責任主體，工程檔案的真實性、完整性和齊全性由建設單位負責; 三是建設單位逾期未報工程檔案應負法律責任。
但在實際工作中，建設單位若是逾期報送或未報工程檔案，絕大部分城建檔案管理部門常常是“束手無策”的。 主要原因在于，一是具有接收職能的絕大多數城建檔案管理部門無行政執法權，不具備行政執法主體資格，無法開展執法工作[3]; 二是城建檔案執法的主體資格一直未能有效確立[4]，《中華人民共和國檔案法》規定行政執法主體是縣級以上地方檔案主管部門,《中華人民共和國城鄉規劃法》規定行政執法主體是城鄉規劃主管部門，《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》規定行政執法主體是建設行政主管部門; 三是因城建檔案管理部門大多無行政執法權威，使各建設單位不重視工程檔案報送，進而降低了建設工程檔案的歸檔率，無法滿足行政相對人對工程檔案的利用需求，最終導致城建檔案管理部門無法為社會提供更好的城建檔案公共服務。
自2018年以來，工程建設項目審批制度改革如火如荼地進行，國家、省、市對工程檔案驗收工作提出了更高的要求。 歷年來，全國各地在較難開展行政執法工作的情況下，具體采取了哪些方式提高工程檔案歸檔率，在這些方法之下建設單位報送工程檔案的動力分別是什么? 在工程建設項目審批制度改革背景下，作為此次改革試點城市的廣州市又采取了什么方式來適應改革，建設單位報送工程檔案的動力又是否發生了變化? 如何提高這種動力并使其發揮更大的作用?
二、改革之前的動力機制
工程建設項目審批制度改革之前，工程檔案歷經了竣工檔案保證金制度、工程檔案預驗收制度階段。 筆者認為，經濟手段和行政手段都是建設單位報送工程檔案的外生動力，這種動力不是持久的。 例如，許多建設單位寧愿不退回竣工檔案保證金，也不愿意來報送工程檔案。
這些外在推動力的主要弊端包括：一是對城建檔案管理機構的職責或管理邊界的界定模糊，在形式上是管理部門強加在建設單位身上的外部推動力，反而讓建設單位有意或無意忽略了其報送工程檔案的主體責任; 二是對于建設單位主動毀約、不來報送工程檔案的，相關部門若無法開展行政處罰工作，城建檔案管理部門對該類建設單位的工程檔案無法進行接收，進而無法為公眾提供城建檔案公共服務，形成“死循環”。
1.經濟手段(1982—1998)。 20世紀80年代，我國各地城建檔案館陸續建立，但城建檔案法規體系暫未形成。 建館初期,為確保建設單位及時報送工程檔案，各地城建檔案館在住建部及其他相關部門的要求和支持下，相繼實行在工程報建階段按工程投資額的1%至3%不等收取竣工檔案保證金，待工程竣工后，工程檔案報送完成后方可退回全部保證金的辦法來約束建設單位報送工程檔案，“有退有收”[5]。 在這種“經濟制約”的方法下，建設單位報送工程檔案的動力是為了退回竣工檔案保證金。
竣工檔案保證金制度的影響包括兩方面。 首先是積極方面，一是在沒有健全完善的行政手段、法律手段的情況下[6]，利用“經濟制約”手段提高了工程檔案的進館率，進而豐富了檔案館館藏; 二是通過質量把控，提高了工程檔案報送質量，避免檔案質量良莠不齊，影響后續利用; 三是增強了建設單位報送工程檔案的意識，提高主動報送工程檔案的積極性; 四是減輕城建檔案管理人員的工作量，建設單位自行報送，不需要上門催交; 五是迅速地提高了城建檔案管理部門的現代化程度,利用竣工檔案保證金產生的利息購買檔案密集架、攝像機、計算機等設備,對檔案的保管和利用產生了深遠影響[7]。
另一方面，竣工檔案保證金制度也存在一定問題，一是沒有上位法依據，不利于我國城建行業法治建設; 二是產生了不同程度的腐敗問題; 三是增加了建設單位的經濟負擔; 四是在審批流程上增加了辦事流程和辦理時限。 總體來說，“竣工檔案保證金”制度在1982年到1998年期間對城建檔案事業起步階段的發展起到了極大的促進作用。 盡管該制度對城建檔案事業發展來說“利大于弊”，但不符合我國法治社會發展的時代要求。
當然，竣工檔案保證金的取消也為城建檔案事業帶來了新的挑戰和機遇。 消極方面包括，一是建設單位報送工程檔案意識受到沖擊甚至削弱[8]; 二是建設工程檔案的接收工作失去了制約，檔案進館率大幅度下降; 三是由于竣工檔案保證金制度的停止，城建檔案館的收入也減少了，從而無法更好地改造現代化庫房及更換新設備等，城建檔案事業的發展受到了一定影響[9]。 積極方面則是促進了城建檔案法律法規體系的健全，加快了我國“依法治檔”的步伐，也減輕了建設單位的負擔。
2.行政手段(1999—2018)。 竣工檔案保證金制度自1984年起正式施行[10]，于1998年底取消[11]。 因此，1998年后，城建檔案管理部門失去了“抓手”，各城建檔案館紛紛喊話要采取必要的行政手段保證檔案接收工作[12]。 2001年，建設部對《城市建設檔案管理規定》進行修改，刪除了有關保證金的規定，要求建設單位在組織竣工驗收前，應當提請城建檔案管理部門對工程檔案進行預驗收并取得工程檔案認可文件，并要求建設行政主管部門在辦理竣工驗收備案時，應當查驗工程檔案認可文件。 自此，“工程檔案預驗收”制度正式出臺，建設單位報送工程檔案的動力從“為了退錢”變成了“為了讓后續的竣工驗收、竣工驗收備案能順利進行”。 各地也結合當地實際和對政策的理解，制定了具體的實施細則和操作方法。
多年來，工程檔案預驗收制度取得了一定的成效，主要包括：一是進一步提高了工程項目五方責任主體(特別是建設單位和施工單位)的檔案管理意識和主體責任意識; 二是在關鍵節點進行控制和信息導入[13]，進一步強化了建設工程檔案的收集和管理工作，確保了建設工程檔案的質量，并能及時向城建檔案管理部門報送[14]; 三是促進了城建檔案法規體系的完善和發展。
工程檔案預驗收制度這種行政手段(其法律性質屬行政許可還是行政確認有不同的說法[15])取得的效果不如竣工檔案保證金這一經濟手段，還增加了城建檔案管理部門的管理成本，具體原因在于，一是受長期以來形成的“重建設、輕檔案”的觀念影響，我國社會各行各業的城建檔案意識十分薄弱，建設單位不知道或故意忽略工程檔案預驗收制度的情況十分常見; 二是城建檔案管理部門弱勢、沒有處罰權，對于沒有提請工程檔案預驗收的建設單位沒有懲戒措施; 三是工程檔案預驗收制度的貫徹落實和執行需要多環節、多部門共同配合，環節較多導致工作量較大，不同部門因歸口不同導致協調難度大。
三、改革之后的動力機制
2018年5月18日起，國務院開展工程建設項目審批制度改革試點，要求對工程建設項目審批全過程進行優化和“大瘦身”[16]。 2019年3月13日，住房和城鄉建設部將《城市建設檔案管理規定》第八條有關預驗收的表述全部刪除，要求城建檔案管理機構要按照竣工聯合驗收的規定對工程檔案進行驗收[17]。
自此，建設單位不再需要辦理工程檔案預驗收，竣工驗收備案前也無須查驗工程檔案認可文件，工程檔案預驗收制度走下歷史舞臺。 工程建設項目審批制度改革背景下，決定了城建檔案管理部門要么在竣工聯合驗收環節完成紛繁復雜的檔案驗收和接收進館工作; 要么采取“告知承諾”模式，在竣工聯合驗收環節僅完成形式審查，將檔案接收工作獨立于工程建設項目審批流程之外。 下面僅以廣州市為例進行分析。
1.信用約束。 廣州市作為試點城市，對竣工驗收階段實現并聯審批，即“竣工聯合驗收”，建設工程檔案驗收納入其中，性質為公共服務事項并實施告知承諾制。 具體做法是，由建設單位自行組織工程檔案驗收，在竣工聯合驗收時提交檔案自行驗收報告及承諾函，承諾函中建設單位必須承諾對工程檔案的真實性、齊全性和完整性負責，承諾將于竣工聯合驗收通過后6個月內向城建檔案館報送一套符合要求的工程檔案。
“建設工程檔案驗收”實行告知承諾制，有利于加快工程建設項目審批速度，讓工程建設項目早備案、早辦產權，讓企業獲得更多便利。 建設項目竣工聯合驗收通過后，城建檔案管理部門通過建設單位的承諾函，即“信用”，來約束建設單位如期報送工程檔案。
工程建設項目審批制度改革背景下，信用約束著建設單位報送工程檔案，“守承諾、重信用”是建設單位報送工程的內生動力。 廣州市把建設工程檔案驗收事項定義為公共服務事項，將后續的接收業務作為對“驗收”的“監管”，假設建設單位不交或沒按承諾要求移交工程檔案，那就是造成“信任破壞”，建設單位需要及時來移交工程檔案，進行“信任修復”，如多次催繳仍未果，城建檔案管理部門便可將建設單位的失信行為推送至相關部門進行“信用懲戒”。
2.利弊分析。 有利方面，實施告知承諾制，減輕了城建檔案部門和建設單位雙方的壓力。 一是廣州市竣工聯合驗收辦事時限為7個工作日，而工程建設項目數量多，人員配備少，無法在聯合驗收階段完成檔案驗收和接收進館; 二是竣工聯合驗收實現“全網辦”模式，辦理系統由住建部門開發建設，其他事項需要上傳的文件可能不到十份且不需要著錄，但工程檔案涉及工程準備階段文件、監理文件、施工文件、竣工圖和竣工驗收文件等成千上萬份文件和大幅圖紙，還要實現著錄、編制、組卷、裝盒等功能，用戶需求差異較大，系統開發無法考慮檔案的特殊性，若是仍采取只接收紙質檔案的方式則無法實現“最多跑一次”。
三是工程建設項目驗收階段時間十分緊張，在工期很緊的情況下，如若工程檔案需要大量的時間和人力，將會增加建設單位的負擔，嚴重違背優化營商環境的要求; 四是廣州市歸口規劃部門，無法掌握工程的建設進程，因而無法提前介入指導。
不利方面，實施告知承諾制，增加了城建檔案管理部門的監管壓力。 筆者通過調研交流和培訓班學習，了解到全國城建檔案管理部門在建設工程檔案驗收采用“告知承諾”還是“模擬審批”模式[18]方面存在爭論。 一部分歸屬于住建系統管理的城建檔案管理部門由于能提前了解工程項目的最新進度和檔案情況，一般選擇“模擬審批”模式，即選擇在竣工聯合驗收階段就把工程檔案接收進館，相當于把“驗收”等同于“接收”。
他們認為，建設單位完成竣工聯合驗收就可以去辦產權手續，如果沒有在竣工聯合驗收這個環節就把檔案接收進來，后面再想將工程檔案接收進來，難度較大。 另一部分歸屬于規劃系統管理的城建檔案管理部門的做法與廣州市基本一致。 采取“告知承諾”模式將會帶來監管問題，建設單位若是不履行承諾，由于城建檔案部門沒有處罰權，無法實施行政處罰。 如何保證建設單位如期履行承諾向城建檔案管理部門報送工程檔案呢?
四、對策與建議
執法不是目的，目的在于要建設單位能依法依規報送工程檔案，并對檔案負責。 筆者建議從提升信用約束力入手，探討如何使信用約束成為建設單位報送工程檔案的最大內生動力。
1.加強事后監督監管，創新信用監管方式。
(1)實施信用公示。 城建檔案管理部門要加強政務公開工作，加強事后監管。 一方面，要對已經完成報送且報送及時、報送質量高的建設單位及時公開和表揚。 另一方面要加大對建設單位履行工程檔案報送承諾情況的監督力度，對于檢查發現建設單位逾期未報工程檔案的，要及時督促其履行承諾進行報送，督促后仍不來報送的，應將建設單位不報送不履約的不良行為向社會公開，列為“輕微失信”行為; 公開后，仍不履行承諾的，列為“一般失信”行為; 對于已經進行行政處罰仍不履行承諾的，列為“嚴重失信”行為。 通過公開不良信用情況，促使建設單位履行承諾。
(2)采用“雙隨機、一公開”方式。 建設單位將工程檔案報送至城建檔案管理部門時，城建檔案管理部門僅對工程檔案的編制問題進行核查，而工程檔案本身的真實性、齊全性、完整性是由建設單位自行負責的。 但在檔案利用過程中，發現各地或多或少存在著已經進館的工程檔案有部分資料與建筑實體不對應或存在資料缺失、重復等情況。 檔案利用“倒逼”城建檔案管理機構要厘清行政管理邊界。
筆者建議可以采取在“放管服”改革中大力推行的“雙隨機、一公開”的方式，避免選擇性執法或任性執法，定期或不定期地對已經進館的工程檔案進行抽查，隨機抽查工程建設項目、隨機選派抽查人員、公開抽查結果。 通過這種方式，進而強化建設單位的主體責任意識。
2.實行前項不清后項不批制，進行信用懲戒。 建設單位有多個項目的，若是第一個項目未履行承諾報送工程檔案，建議采取前項不清、后項堅決不予審批的懲罰措施[19]，即不得為其辦理后續項目的“建設工程檔案驗收”，對建設單位進行“鎖定”，待其完成第一個項目的工程檔案報送，方能“解鎖”，才能辦理后續項目的相關手續。 因某項目信用不良造成其他項目進度受到影響的，由建設單位自行負責，以此來督促建設單位履行承諾，進而有效控制建設單位遲交甚至不交工程檔案的現象。
3.推行建設工程電子檔案單套制改革，營造信用環境。 一方面，根據新修訂《檔案法》第三十七條，“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，推行單套制有了上位法依據; 另一方面，利用“互聯網+工程檔案”“互聯網+BIM檔案模型”等模式，將工程檔案的收集過程轉化為建設單位檔案員、資料員的日常工作，從工程立項伊始到工程建設期間，再到最后竣工驗收，都可以不受時間和地點的制約實時上傳工程文件，待最后要報送時，只需要一鍵提交即可，這既方便建設單位對工程檔案進行日常管理，也提高了建設單位報送工程檔案的效率，從而推動選擇“告知承諾”模式的城市有條件地轉化為“模擬審批”模式，降低監管成本和壓力。 通過營造更方便建設單位履行承諾的環境，促進建設單位履行承諾。
4.推動城建檔案行業行政執法，打造信用管理隊伍。 實施工程檔案行政執法的部門應該是檔案主管部門還是住建部門，是規劃和自然資源部門還是某執法局，至今仍未有明確的說法，不同的地方情況不同，有的地方一直未開展行政處罰工作。 因此，筆者認為，一方面，相關部門應盡快明確城建檔案行政處罰的執行部門，以便區分失信行為程度，也有利于樹立政府的權威，提高建設單位工程檔案管理意識; 另一方面，要打造一支信用管理隊伍，對信用監管、信用修復、信用公示、信用懲戒等規定和流程進行設計和完善，在城建檔案事業中建設具有邏輯的、可操作的信用體系。
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五、總結
1982年至今，建設單位報送工程檔案的動力從“退回保證金”到“保證后續審批流程順利進行”，再到“保證自身的信用狀況”，從不穩固的外生動力逐漸演變至強有力的內生動力。 工程建設項目審批制度改革背景下，信用監管創新了政府監管方式，信用約束將逐漸發揮它的強大作用。 當前，我國各行各業都在建立社會信用體系，建設工程檔案報送是建設單位履行信用和承諾的具體表現，“信用約束”將逐漸成為建設單位報送工程檔案的最大內生動力，它的最大作用是真實地記錄了建設單位的信用狀況，揭示了建設單位的信用優劣，可以起到警示建設單位的作用，從而讓城建檔案管理部門接收到更多的工程檔案，進而滿足行政相對人對工程檔案的利用需求，更好地為社會提供城建檔案公共服務。
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作者：林丹霞
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