【摘要】政府財政預算是公共管理學科的一個重要研究領域。本文選取近期在國際公共管理研究頂級期刊PublicAdministrationReview上發表的四篇學術論文分別加以介紹。論文的主題分別為政府財政盈余與政府腐敗、征稅信息與民眾對政府債務的態度、政府財政破產的后果以及政府財政審計。所選擇的論文在研究主題、理論建構、研究方法上有眾多值得學習、借鑒的地方。本文在詳細介紹四篇論文的研究背景與研究問題、理論分析與假設、研究方法與研究發現的基礎上簡要指出每篇論文存在的局限或不足。最后,本文對國內公共管理領域的政府財政預算研究進行簡單總結和展望。
【關鍵詞】財政盈余;征稅信息;市政破產;財政審計
一、引言
政府財政預算研究具有重要的實踐價值和學術價值。對于實踐而言,財政預算資源是公共組織的基石和命脈(Kiokoetal.,2011);完善的財政預算制度是實現公共問責的重要機制(MaandHou,2009;Ma,2009);財政預算能力是國家治理能力的重要支柱(Ma,2009;Schick,1990)。對學術研究而言,政府財政預算是一門融匯政治學、經濟學和公共管理的理論和研究方法的學問。因其關注預算資源分配,所以必然與政治博弈有關;因其圍繞政府收入和支出展開,所以與經濟學密不可分;因其聚焦如何有效管理公共財政資源,所以必然涉及公共管理的理論和研究視角。三個學科對政府財政預算的研究以“納稅人的錢”為鏈接,但各個學科的側重點和落腳點有明顯的差異。政治學關注“納稅人的錢”分配的利益博弈和結果,經濟學關注“納稅人的錢”對個人和組織的經濟行為的影響,而公共管理更關注政府官員如何收取、管理和花費“納稅人的錢”。
在政府財政預算研究中,三個學科的理論和研究方法應該互相補充,任何一個學科的缺席都顯得不足。本文選擇最近在國際公共管理研究頂級期刊PublicAdministrationReview上發表的四篇學術論文加以介紹,分別為Wei(2020a)關于政府預算穩定基金對政府腐敗影響的研究,Brunneretal.(2020)關于征稅信息對選民對政府債務支持度的影響的研究,AbottandSingla(2021)關于城市財政破產申請后果的研究,以及Yang(2020)關于政府財政審計獨立性的研究。
選擇這四篇論文的標準在于:第一,四篇論文都是最新發表在國際公共管理頂級期刊上的研究成果,具備極高的時效性;第二,四篇論文涉及公共管理和政府財政預算研究領域的重要研究主題,如參與式預算、政府財政可持續性、財政預算與問責等;第三,在實證研究方法上,四篇論文代表著公共管理學者應該努力的方向,如論文中應用了工具變量(instrumentalvariable)、隨機問卷實驗(randomsurveyexperiment)、傾向得分匹配(propensityscorematching)、雙重差分(difference-in-difference)等因果推斷研究方法;第四,四篇論文都以美國州和地方政府為研究背景,其對我國政府財政預算的實踐和學術研究可以起到“他山之石,可以攻玉”的作用。本文在詳細介紹四篇論文的研究背景與研究問題、理論分析、研究方法與研究發現的基礎上簡要指出每篇論文存在的局限或不足。本文最后對國內公共管理領域的政府財政預算研究進行簡單總結和展望。
二、財政盈余、制度約束與政府腐敗WeiWC.2020a.Fiscalslack,ruleconstraints,andgovernmentcorruption[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13299.
(一)研究背景與研究問題雖然在不同國家和地區以及不同文化背景下,腐敗的內涵有所差異,但是一般而言,政府腐敗可以被定義為公職人員濫用公權力謀取私利的行為(Tavits,2007;LiuandMikesell,2014;NelsonandAfonso,2019;Wei,2020a)。政府腐敗會從根本上破壞民主的價值核心理念、扭曲民眾與政府之間的權力委托關系、侵蝕民眾對公共部門的信任(ZhangandKim,2018)。此外,大量現有的研究發現政府腐敗對經濟發展、生產力提升、私人投資、社會公平有害(Friedmanetal.,2000;Wei,2020a)。政府腐敗在美國一直是一個不可忽略的問題。
根據美國司法部廉政署(PublicIntegritySection)向國會提交的報告,1976—2014年一共有30726名聯邦、州和地方政府官員因違反與腐敗有關的聯邦法律而被定罪。并且,在這近30年間,被定罪的官員數量總體呈上升趨勢(Wei,2020a)。腐敗的誘因一直是政治學、經濟學、公共管理研究中的熱門話題(Treisman,2007)。在現有的研究中,政府腐敗有兩種主要衡量指標。
一種是用被查處和定罪的官員數量衡量政府腐敗程度,另一種是利用對民眾、商人、學者等的問卷的清廉或腐敗感知度衡量政府腐敗程度(NelsonandAfonso,2019;Silitongaetal.,2019;Zhangetal.,2019)。現有的英文文獻已經從社會經濟環境、文化和宗教因素、政治制度、選舉制度、執法力度、官僚結構、組織特征、職業精神、內在激勵等宏觀、中觀、微觀視角對政府腐敗的影響因素進行了系統的研究(如Treisman,2000,2007;MontinolaandJackman,2002;AltandLassen,2003,2014;GerringandThacker,2004;Ledermanetal.,2005;GlaeserandSaks,2006;GoelandNelson,2011;Araraletal.,2019;Jancsics,2019;NelsonandAfonso,2019;Silitongaetal.,2019;Zhangetal.,2019等)。雖然已有的關于政府腐敗的影響因素的證據已經十分豐富,但現有研究至少在三個方面存在局限或不足。第一,現有的關于政府預算和財務管理對政府腐敗影響的研究十分欠缺(Wei,2020a)。
第二,現有的實證研究大多沒有探討和解決內生性問題(endogeneityproblem),因此所得到的研究證據僅僅只能被解釋為關聯性而非因果性。第三,現有的研究大多采用一年的組織或個人截面數據,這大大降低了利用更科學和復雜的計量模型探究政府腐敗的決定因素的可能性。針對這些研究缺陷,本論文采用因果推斷模型中的工具變量研究方法、以美國州政府為研究樣本探究州政府的預算穩定基金(budgetstabilizationfundsorrainydayfunds)①是否會影響政府腐敗。
三、征稅信息和選民對政府債務的支持度:基于隨機問卷實驗的證據
BrunnerEJ,RobbinsMD,SimonsenB.2020.Propertytaxinformationandsupportforschoolbondreferenda:Experimentalevidence[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13201.(一)研究背景和研究問題美國州和地方政府(state,county,municipality,schooldistrict,special-purposedistrict)有權合法發行市政債券(municipalbond)。2009—2018年,美國州和地方政府共發行了4.1萬億美元債券,這是州和地方政府基礎設施以及公立學校建設和維護的重要資金來源(Brunneretal.,2020)。
市政債券可以分為兩大類:一類為一般責任債券(generalobligationbond),其本金和利息的償還由政府信譽和納稅人稅收作為擔保,即政府有義務用納稅人的稅收償還債務,除非政府根據破產法Chapter9申請破產(AbottandSingla,2021);另一類為收益債券(revenuebond),其本金和利息的償還由債券投入所運營的公共工程(如橋梁、公路、垃圾回收和污水處理設施等)的收益償還。很多州政府會在憲法中明確規定地方政府發行債券所要遵循的法定程序。例如,州政府一般會要求學區政府發行債券前必須得到選民的投票通過(Brunneretal.,2018,2020)。
因此,在公共財政與預算研究領域,一個重要的研究問題是,什么因素會影響選民投票支持或反對政府的債務發行議案。已有的研究已經探究了債務發行數量、政府規模、選民受教育水平和政治意識形態、投票時間、選民稅負等因素對選民對債務發行的支持度的影響(HolcombeandKenny,2007;Bowersetal., 2010;BowersandChen,2015;WeiandButler,2020)。然而,關于債務對地方房地產稅所造成的潛在后果的信息對選民支持或反對態度的影響的實證研究證據欠缺(Brunneretal.,2020)。針對此研究不足,本論文的核心研究問題有兩個:第一,如果在選票上加上債券發行會造成房地產稅增加的信息影響選民的支持度嗎?第二,選票上關于債券發行會造成房地產稅增加的信息的不同文字表述影響選民的支持度嗎?
四、傷害或幫助?城市財政破產申請的后果
AbottC,SinglaA.2021.Helpingorhurting?Theefficacyofmunicipalbankruptcy[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13360.(一)研究背景與研究問題美國許多地方政府經常面臨嚴重的財政壓力。財政壓力的來源包括周期性的經濟危機、產業外移與人口流失、人口老齡化、政府財務管理水平低、州政府的財政約束使得地方政府缺乏解決財政壓力的有效手段以及納稅人對稅收的抗拒等(AbottandSingla,2021)。
聯邦破產法案Chapter9提供了一種可能幫助地方政府解決財政問題的方案。地方政府滿足以下幾個條件就能使用破產方式解決負債問題。第一,所在州必須有允許地方政府破產的授權;第二,地方政府必須資不抵債;第三,地方政府愿意提交關于如何調整其負債的整頓計劃;第四,地方政府必須嘗試過跟債權人的談判但失敗了(Spiotto,2012)。前兩個條件使得大多數地方政府不具備申請破產保護的資格。例如,在美國50個州中,只有27個州授權允許地方政府申請破產(Yang,2019)。關于第二個條件,完全資不抵債是一個十分難以明確定義和完全滿足的條件(AbottandSingla,2021)。因此,對于政府破產保護申請,官員、民眾、債權人由于利益訴求不同而存在激烈的博弈。這種狀況使得美國地方政府成功申請破產保護的例子十分少見。
公共管理論文范例：“新文科”背景下公共管理類專業實踐教育優化面向
五、總結與展望
由于政府財政預算研究的交叉學科特點,高質量的研究可見于政治學、經濟學和公共管理頂級國際學術期刊,如政治學領域的AmericanPoliticalScienceReview、AmericanJournalofPoliticalScience等,經濟學領域的AmericanEconomicReview、JournalofPoliticalEconomy等,以及公共管理領域的PublicAdministrationReview等。然而,由于學科特征和發展歷程的差異,公共管理領域的財政預算研究與政治學和經濟學領域相比,在理論建構和研究方法上尚存在差距。公共管理學界的政府財政預算研究多數未能立足公共管理的理論建構,未能回應公共管理研究領域的重大問題,在研究方法上也未能做到足夠科學化和規范化。
在國內公共管理研究領域,政府財政預算研究的不足更為明顯。公共管理學界的政府財政預算研究甚至無法與經濟學和財政金融學界的相關研究有明確的區分度。由于與經濟學和財政金融學科相比,公共管理學科相對弱勢,這使得公共管理領域的財政預算研究很難獲得獨立的發展空間和話語權。然而,如上文所述,經濟學、政治學和公共管理對政府財政預算研究的關注點有很大的差異。公共管理領域財政預算研究的失聲導致很多重要的研究問題得不到足夠的關注和探究。
本文所選擇的四篇學術論文的研究主題,如財政透明、參與式預算、財政監督、財政盈余、政府財政可持續性等,都是公共管理領域十分重要的話題,然而國內公共管理學界對其研究不足。在筆者看來,將來公共管理學界可能需要在以下三個方面努力,以提升本領域的政府財政預算研究的數量和質量。第一,有必要用公共管理的理論分析政府財政預算問題。國內公共管理學院政府財政預算領域的師資多數為經濟學和財政金融學教育背景,這使得所培養的學生在研究政府財政預算問題時還是依賴于經濟學和財政金融學的理論和研究范式,而十分缺乏利用公共管理理論分析財政預算問題的研究能力。第二,有必要借鑒經濟學研究方法全面提升公共管理領域財政預算研究的質量。本文所選取的研究論文分別應用了工具變量(instrumentalvariable)、隨機問卷實驗(randomsurveyexperiment)、傾向得分匹配(propensityscorematching)、雙重差分(difference-in-difference)等因果推斷研究方法。這些研究方法應該被更多的公共管理學者關注、學習和應用。第三,有必要建設、完善政府財政預算數據庫,并與政治、制度、管理維度的組織特征、官員行為、政治和財政制度等數據匹配,只有這樣才能使得公共管理學者能從多維度、多視角研究政府財政預算問題。
參考文獻
AbottC,SinglaA.2021.Helpingorhurting?Theefficacyofmunicipalbankruptcy[J].
PublicAdministrationReview,doi:10.1111/puar.13360.AltJE,LassenDD.2003.
ThepoliticaleconomyofinstitutionsandcorruptioninAmericanStates[J].JournalofTheoreticalPolitics,15(3):341-365.AltJE,LassenDD.2014.
Enforcementandpubliccorruption:EvidencefromtheAmericanStates[J].TheJournalofLaw,Economics,andOrganization,30(2):306-338.AraralE,PakA,PelizzoR,etal.2019.
Neo-patrimonialismandcorruption:Evidencefrom8,436firmsin17countriesinSub-SaharanAfrica[J].PublicAdministrationReview,79(4):580-590.
BergstromTC,GoodmanRP.1973.Privatedemandsforpublicgoods[J].TheAmericanEconomicReview,63(3):280-296.
作者：魏文池
相關閱讀
