2011年八月，主持國務院常務會議確定了六項基本政策措施：切實強化“菜籃子”市長負責制；加強蔬菜基地建設；改善蔬菜流通措施條件；落實和完善“綠色通道”政策；提高蔬菜產銷組織化程度和強化蔬菜信息體系建設以促進蔬菜保證市場供應和穩定市場價格。起初，這一政策的出臺被寄予厚望，很多人認為這一政策的實施將會出現多贏局面。對而言，可以通過建立一條現代化的有效率的蔬菜產銷渠道更好地滿足城鄉居民日益增長的消費需要；對企業來說，政策中規定，加快產地農產品批發市場建設，升級改造一大批蔬菜批發市場以及在全國范圍內對整車合法裝載運輸鮮活農產品的車輛免收車輛通行費等，對于相關企業來說，政策的優惠可以在很大程度上節約成本，擴大。對于蔬菜種植戶和消費者，促進蔬菜有利于農民經濟收入，菜價穩定有利于解決居民“買菜難”的問題。然而，菜價穩定政策執行半年以來，“菜賤傷農”和“菜貴傷民”實為悖論的兩難問題卻時有發生。一方面，各種蔬菜的收購價均一路急跌，山東某地的白菜田頭收購價竟跌至一分錢一斤，農民投入與受益形成極大反差；另一方面，城市零售終端卻菜價高企，消費者并沒有得到任何實惠［1］。
形成兩難問題的原因集中表現為：一些地區“菜籃子”市長負責制弱化，措施不落實，蔬菜水平和組織化程度低，流通設施能力不足，部分大城市蔬菜自給率過低，蔬菜價格大起大落。今年入汛以來洪澇災害頻發，也給蔬菜的供應造成一定影響。
從上述案例可以看出，雖然部門制定了以解決菜價起伏過大為目的的公共政策，但是由于公共政策執行是在復雜的社會系統中進行的復雜活動，其有效性經常會受到相關因素的影響，使得公共政策付諸實施后，并不盡然會取得預期的政策效果。［2］甚至導致公共問題重復出現或者政策失敗等后果。
政策執行是指在政策方案被采納后，政策執行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，以實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形態的內容轉化為現實效果，從而使既定的政策目標得以實現的過程。［3］g·艾立森指出：“在實現政策目標的過程中，方案的確定功能只占10％，而其余的90％取決于有效的執行。”托馬斯·b·史密斯在《政策執行過程》中提出政策執行過程模型，提出四個關鍵因素影響政策有效執行。
理想化的政策是指，合理、合法、可行的公共政策，包括政策的形式、類型、淵源、范圍及受支持度、社會對政策的印象等。史密斯認為，影響政策執行的首要因素是政策本身是否理想和可行。在現實行政中，政策方案在制定過程中一方面缺乏對多方面因素的考慮，另一方面由于用于制定策略的相關信息缺乏或偏差常常導致政策缺乏合理性，針對性不強，沒有針對客觀問題；政策方案模糊不清，模棱兩可，政策缺乏穩定性和公平性等。對于穩定菜價的政策措施，雖然它針對了當前的客觀問題提出了切實可行的方案策略，但是仍然有相當大的執行難度，表現在以下兩個方面：
1.涉及范圍廣，執行難度大。作為對社會資源和利益進行權威性分配的方案，有些政策涉及的問題小，僅在一定地區的相關部門就可以解決，涉及的資源和利益分配相對簡單，執行難度小，政策執行成果也顯而易見。相反，政策涉及的問題越大，牽涉到的地域范圍和相關部門越多，資源和利益問題分配就越難，政策的執行成果也就越容易偏移政策的實施目標。對于“菜價穩定”政策來說，僅“菜籃子”市長負責制就要落實到每個市，而建立有效的蔬菜產銷渠道就要對相關蔬菜繁育基地、產地蔬菜預冷設施、大城市冷藏中心、蔬菜批發市場、鐵路交通運輸和銀行金融信貸實施一系列的建設和優化，其中涉及不同行業的各個部門，對于資源和利益分配的難度巨大。
定程度上影響著公共政策的執行。實際上，政策目標所輻射的范圍越廣，面對的目標群體越多，執行難度越大。人們在長久的社會生活中養成了一系列的約定習慣，在政策執行過程中需要相應的調整。［4］在調整的過程中，由于人們的惰性和對于自身的利益考量容易產生對政策的抵抗從而造成執行障礙。“穩定菜價”的政策涉及蔬菜種植戶，配送中心，物流等各行業的目標群體，執行難度大。
史密斯認為，執行的結構和工作人員，主管領導的方式和技巧，執行的能力和信心等在很大程度上也會影響政策執行，形成障礙。任何一項公共政策方案在制定出來以后，最終要靠政策執行主體去實施，所以執行主體的態度和能力影響公共政策的有效執行。
1.執行主體的利益追求。法國行政學家夏爾·德巴什認為，對行政機構來說，“如果決策與他們期望的東西不相符或者在他看來是難以實施時，他將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內容。”公共政策的最終執行者都是人，而人是不可避免的有著自身利益追求和行為價值傾向的。因而在執行主體在執行公共政策時必然進行成本－收益預期，要保持絕對價值中立是不可能的。因此地方的自利主義和行政執行人員對本身價值的追求會產生對政策的替代執行、象征性執行、選擇性執行、附加執行和機械執行。在現階段，由于我國地方官員考核仍是以地方經濟發展指標為主要考核對象，因此我國很多地方在制定地方性發展策略時仍然以經濟建設為中心，“菜價穩定”政策要求擴大大城市郊區的蔬菜種植面積，實際上很多大城市在考慮周邊郊區發展時會優先考慮發展房地產或引入投資等能在短期內帶來經濟收入的項目，因此會導致相關政策實施過程中的障礙。 2.執行人員的整體素質。政策執行人員是政策執行中最活躍的因素，執行人員的素質高低、執行人員對于工作的認識度和責任感對政策目標能否順利實現有至關重要的影響。在現實行行政中，部分地區存在執行人員方式單一，手段粗暴，執行人員不考慮被執行對象的認識水平，心理承受能力等實際情況，以勢壓人。造成目標團體的逆反心理。在“菜價穩定”政策實施過程中，許多地方執行人員不顧農民的認識水平，忽視思想教育手段的運動，強制推廣優種蔬菜，導致目標群體在思想上和行為上都難以接受，造成政策實施障礙。
史密斯認為，目標群體的組織和制度化程度，接受領導的情形等等都會在一定程度上影響政策的有效執行。
1.政策對象對公共政策的認同度。政策對象是指政策所要規范和約束的客體，也是政策作用的目標團體。政策對象是根據自身利益對公共政策進行選擇的，如果政策對象對政策內容有較高的認同感，就會主動接受政策規范，按照政策原則和要求行事。如果對公共政策的某些規范要求有所抵制，則政策目標執行難度大，目標難以實現。在“促進蔬菜和保持菜價穩定”的政策實施過程中，目標群體表現出被動，呈現一種冷漠狀態。一方面是因為，目標群體分布面積廣，人數眾多，中央不可能搜集到每一位農民的意愿。因此，在討論和制定相關政策時，真正的受眾者和主角卻不在場、不了解、不關心。［5］他們的命運在很大程度上取決于相關政治人物怎樣看待，決定采取什么樣的措施援助。因此在政策執行過程中，產生了較低的政策認同度，導致政策執行障礙。
2.政策對象的普遍素質。在政策執行過程中，政策對象的普遍素質對政策的有效執行也很重要。當前，我國農民的素質普遍還有待提高，在政策實施過程中，他們很少能發揮積極主動的作用。一方面表現為他們無法辨別哪些政策是對自己有利的，是可以帶來經濟回報的，只能機械的執行政策。另一方面，當他們遭遇政策執行中執行主體的違法執行，強制執行時不能有效的訴諸法律，只能采取消極抵抗的對策，導致政策執行失效。在“菜價穩定”政策執行中，一部分蔬菜種植戶沒有仔細了解該項政策，認為“菜價穩定”政策是要求農民進一步下調蔬菜價格、滿足城市消費者的措施，對政策執行產生了巨大的阻礙作用。
史密斯認為最后一個關鍵性的因素是政策環境，包括先前的政策經驗、文化、社會經濟與環境的不同也會影響政策執行的效果。具體表現在：政治環境，政策環境執行所處的政治環境越民主，社會公眾對
公共政策制定的參與度越高，對政策執行的認可度就越高，越利于政策執行。二是經濟環境，政策執行所面臨的經濟環境越發達，投入的人力、物力和財力越充足，執行的物質保證越強，政策越容易執行。三是文化環境，主要表現在政策執行人員和目標群體的文化素質和傳統文化觀念和政策的相互影響與制約。在執行“菜價穩定”策略過程中，我國面臨一個政治環境相對民主，但民主化程度不高，社會公眾對政策制定的參與度相對較低，經濟環境相對發達但對農業投入相對較少，相關傳統文化觀念對政策執行造成阻礙的政策環境，例如相當部分地區在執行“菜價穩定”政策時并沒有邀請利益相關的蔬菜種植戶、配送中心人員、銀行工作人員展開相應的聽證會和宣傳交流活動；另一部分地區財政的短缺導致大型的冷凍儲藏室和專門的配送渠道的建設無法立即完成，這些政策環境方面的因素都會對政策執行造成一定的難度。
政策執行中的障礙不僅會導致政策資源的浪費，也可能導致政策在執行中出現扭曲致使原有的政策問題得不到解決，又引發新的政策問題，降低中央的威性和政策的整合力。為了保證公共政策的有效執行，最終促進政策目標的實現和政策問題的解決，必須消除執行障礙。本文針對史密斯過程模型中四個關鍵性影響政策執行的因素提出相關解決策略。
在政策制定的過程中，要符合社會的發展規律，盡量根據不同地區的具體情況制定相關政策，將具體政策落實到相關部門和人員，減少政策的覆蓋范圍，制定有利于執行人員執行，利益分配均衡的政策，同時要深入目標對象進行研究，有利于制定獲得目標群體認同的政策。避免由于政策本身的缺陷導致目標執行失效。
提高政策執行主體的政策知識水平和政策執行能力是確保政策順利執行的首要因素。政策執行主體應該通過學習，熟悉政策執行的活動規則，提高準確理解和把握政策規則的能力，為有效的政策執行奠定基礎。另外，可以引進市場競爭機制，采取簽訂承包或委托合同由非部門的組織和其他社會組織來承擔。降低行政成本，提高行政效率，減小行政執行阻力。
在提高執行主體的執政水平和執行能力的同時，要建立健全公共政策執行的責任追究和風險監控機制，對政策情況及時的跟蹤評估，強化監督控制，嚴格執行政策執行考核評估制度，建立科學可行的政策執行考核評估的指標體系，對政策主體的執行活動和效果進行嚴格考評并根據考評結果，對執行人員進行必要的獎懲或崗位與職務的調整。［6］
為了公共政策目標的實現，應該把執行對象群體行為所需要的調適度降到最小，首先要做到政策的公開化，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要聽取意見。公共政策必須為政策執行對象所了解和認同。另外，要加強政策的宣傳，使政策執行對象群體更認真體會和理解政策目標的內容，為政策的有效執行奠定堅實的思想基礎。最后，要提高公共政策執行對象的整體素質，增強他們的發言權，話語權，鼓勵目標群體發表自己的觀點，意見和建議，制定符合目標群體切實發展要求的政策。
在公共政策的實際執行中，應該因地制宜，深入各種環境進行可行性分析，并根據執行反饋和實際情況不斷追蹤。同時對執行決策不斷調整，最終取得一個圓滿的結果。對于“菜價穩定”政策的實施，首先要不斷完善公共政策的公民參與體制，實現決策的民主化。例如可以采取聽證會的措施，聽證制度是擴大決策參與、增加決策透明度和公開性的一個重要途徑，其目的是為了實現決策的科學化和民主化，把決策變成集思廣益有科學根據和制度保證的過程。目前，我國聽證制度還存在著制度不完善，透明度不高以及聽證效能太低等問題。一方面，應擴大我國舉行公民聽證會的政策問題的范圍，讓聽證成為一個非常普遍的事情。另一方面，逐步完善聽證會公民代表的選拔制度，完善聽證程序制度和會后反饋制度。當然，聽證作為一項全新的決策制度，在我國應該有一個逐步推廣的過程，并且應根據各地區各部門的具體情況，恰當地確定實施聽證的決策領域，正確地
[2]劉圣中主編.公共政策學［m］.（第一版）.武漢：武漢大學大學出版社，2008.230～265.
[3]陶學榮主編.公共政策學［m］.（第二版）.大連：東北財經大學出版社，2009.215～225.
[4]吳元其，周業柱，儲亞萍等主編.公共政策新論［m］.（第一版）.合肥：安徽大學出版社，2009.140～161.
[6]錢再見主編.現代公共政策學［m］.（第一版）.南京：南京師范大學出版社，2007.340～411.
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